聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會于2017年5月9日至11日在香港城市大學舉辦第二屆聯(lián)合國PPP國際論壇,主題是“通過以人為本及有效的PPP實踐聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展2030年議程”。聯(lián)合國各會員國政府部門、國際組織、工商企業(yè)、學術(shù)機構(gòu)等260余名代表出席了本次論壇,重點討論國際社會如何通過PPP模式,推動實施中國發(fā)起的“一帶一路”倡議。

5月9日論壇開幕當天,大會特別安排舉辦“尋找一帶一路倡議中的最佳PPP項目”專題論壇。中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟博士應邀出席該主題的辯論交流。李開孟認為,在中國即將在北京舉辦“一帶一路”國際論壇之際,我們在香港舉辦的聯(lián)合國PPP國際論壇討論如何尋找“一帶一路”倡議中的最佳PPP項目,核心要理清以下三個問題。

第一:我們需要尋找什么類型的PPP項目

聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會提出的“以人為本PPP”,強調(diào)公共服務提供的公平性,機會均等,減少碳排放及能源資源消耗,促進經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展,以人為先,通過PPP模式建立各利益相關(guān)方的合作伙伴關(guān)系,推動實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標。我認為,聯(lián)合國所推動的PPP,是不同于我們傳統(tǒng)上對PPP概念的理解。就總體而言,目前存在對PPP理念的三種。

一是將PPP理解為改善政府采購公共服務質(zhì)量和效率的工具,重點關(guān)注以下問題:(1)聚焦于社會基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,目的是提高社會基本公共服務供給的質(zhì)量和效率;(2)屬于私營融資的政府付費項目,要求由私營部門負責項目建設(shè)的融資,政府根據(jù)私營部門提供公共服務的績效進行付費,私營部門通過政府付費取得初始投資的合理回報;(3)政府付費的依據(jù)主要是社會基礎(chǔ)設(shè)施的可用性,根據(jù)運營期的關(guān)鍵績效指標(KPI)進行付費,私營部門不承擔市場需求風險;(4)關(guān)鍵績效指標應能全面明確其產(chǎn)出要求(Outputs Specification),應根據(jù)不同行業(yè)特點和項目特征合理制定出量化清晰、正向激勵且具可操作性的績效指標;(5)項目運作的本質(zhì)是政府購買服務,應納入政府采購的框架流程,強調(diào)政府采購的公開透明,合法有效;(6)特別強調(diào)如何節(jié)省政府采購公共服務的財政資金,強調(diào)對PPP模式采購方式與傳統(tǒng)的政府采購方式的采購費用進行比較,開展以公共部門比較值PSC為基礎(chǔ)的物有所值VfM評價;(7)重視財政資金用于PPP項目的資金約束及財政承受能力論證;(8)對于擬建項目是否應該采用PPP模式,強調(diào)Value for Money(直譯為金錢的價值,我國通常翻譯為“物有所值”)的評價和“以金錢為本”,強調(diào)財政資金使用的質(zhì)量和效率。

二是將PPP理解為提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效率的工具,重點關(guān)注以下問題:(1)主要聚焦于經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施,目的是提高經(jīng)濟性公共服務供給的質(zhì)量和效率;(2)屬于私營融資的使用者付費項目,要求由私營部門負責項目建設(shè)的融資,通過使用者付費及必要的政府財政補貼取得投資回報;(3)通過特許經(jīng)營協(xié)議建立公共部門與私營部門之間的平等合作伙伴關(guān)系;(4)強調(diào)通過PPP模式撬動各種社會資源,促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。PPP模式成為引入專業(yè)性力量促進當?shù)亟?jīng)濟跨越式發(fā)展的重要工具;(5)強調(diào)通過價格及收費制度的改革,完善公共產(chǎn)品及公共服務的價格形成機制,挖掘項目自身的經(jīng)濟價值,獲得項目的投資回報;(6)對于不具有完全市場生存能力的基礎(chǔ)設(shè)施項目,需要財政資金予以補貼,但SPV必須承擔公共服務的市場需求風險;(7)PPP項目的評價,首要關(guān)注的是項目自身的可行性研究及經(jīng)濟費用效益分析(CBA)或費用效果分析(CEA),而不是基于采購成本比選的以公共部門比較值PSC為基礎(chǔ)的物有所值VfM評價。對于需要財政補貼的項目,應在項目經(jīng)濟可行的基礎(chǔ)上,需要進一步評價其財政承受能力;(8)項目評價強調(diào)“以經(jīng)濟發(fā)展為本”,強調(diào)Value for Economy的評價,強調(diào)擬建項目對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展做出的貢獻。

三是將PPP理解為實現(xiàn)以人為本可持續(xù)發(fā)展目標的工具,重點關(guān)注以下問題:(1)既聚焦于經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施,又關(guān)注于社會基礎(chǔ)設(shè)施,目的是提高全部公共服務(包括經(jīng)濟性公共服務和社會性公共服務)供給的質(zhì)量和效率;(2)既包括使用者付費項目,也包括政府購買服務項目,要求由私營部門負責項目建設(shè)的融資,通過使用者付費、政府財政補貼及購買服務,取得私營部門融資的投資回報;(3)強調(diào)通過特許經(jīng)營、政府購買服務等多種方式建立公共部門與私營部門之間的平等合作伙伴關(guān)系;(4)強調(diào)通過PPP模式撬動各種社會資源,促進經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展,為實現(xiàn)聯(lián)合國倡導的可持續(xù)發(fā)展目標(SDGs)做出貢獻;(5)強調(diào)PPP項目對社會發(fā)展、性別平等、消除貧困、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的影響,從代際公平的角度去審視PPP模式;(6)關(guān)注影響力投資(impact investment),以創(chuàng)造可測量的社會影響為主要目的,以改善社會民生或者通過投資行為實現(xiàn)正面的社會和環(huán)境效應;(7)項目的可行性論證,首先要關(guān)注社會評價(Social Assessment),在社會可行的基礎(chǔ)上進一步關(guān)注經(jīng)濟可行性(進行經(jīng)濟費用效益分析或費用效果分析)以及財政資金的使用效率評價;(8)強調(diào)以人為本,重視Value for People的評價,強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展不得損害人類自身的發(fā)展。

聯(lián)合國歐經(jīng)會所尋找的最佳PPP,應該是為實現(xiàn)以人為本可持續(xù)發(fā)展目標服務的PPP,是新一代PPP,代表著PPP模式的未來發(fā)展方向。

第二:為什么要從“一帶一路”倡議中去尋找這類項目

根本原因在于中國提出的“一帶一路”倡議,與聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程提出的17個可持續(xù)發(fā)展目標所體現(xiàn)的理念非常契合,從而使得“一帶一路”倡議為聯(lián)合國推動實施“以人為本PPP”新理念提供了難得的歷史機遇。主要體現(xiàn)在六個方面。

一是基礎(chǔ)設(shè)施在“一帶一路”建設(shè)中處于重要地位,而PPP項目所關(guān)注的恰是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務的提供。PPP理念產(chǎn)生于西方市場經(jīng)濟國家,并為世界各國及國際組織所接受。PPP模式的實施理念、制度建設(shè)及操作流程,其本身就是西方發(fā)達國家為世界各國基礎(chǔ)設(shè)施項目實施所提供的一種公共產(chǎn)品,但其用戶卻主要集中于廣大發(fā)展中國家。中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務非常繁重,使得PPP模式在中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域產(chǎn)生很大的內(nèi)在需求。中國通過推動實施“一帶一路”倡議,使得這種需求進一步擴展到“一帶一路”沿線國家和地區(qū)。最近中國國家發(fā)改委征集到44個中國企業(yè)參與實施的“一帶一路”PPP項目,遍布五大洲25個國家,其中以亞洲國家為主,占比近60%;其次是歐洲,占比約25%。歐亞“一帶一路”PPP項目合計占比達到85%,涉及交通運輸、能源、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域,表明歐亞在“一帶一路”倡議下推動PPP合作很有潛力。

二是中國的一帶一路建設(shè),強調(diào)遵循市場規(guī)則,不是傳統(tǒng)意義上的單方向的經(jīng)濟援助。“一帶一路”倡議強調(diào)通過體制機制創(chuàng)新,建立互利共贏的合作模式,將各個國家聯(lián)系起來。這種合作機制的建立,特別強調(diào)要借助于市場的力量,最大程度地調(diào)動各種資源,共同推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),而不是依靠單一國家的財政資金援助。PPP模式最早產(chǎn)生于市場經(jīng)濟體制機制比較健全的英國,PFI模式就是強調(diào)要通過市場化的融資手段,進行私營部門融資,推動基礎(chǔ)設(shè)施項目的市場化運作。這就使得PPP模式成為在推動實施“一帶一路”倡議中,通過市場化手段促進基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的重要手段。

三是中國發(fā)起推動的“一帶一路”倡議,強調(diào)“共商共建共享”,不是中國要唱“獨角戲”,強調(diào)要打造利益高度融合的命運共同體,通過建立平等互利的合作伙伴關(guān)系,共同協(xié)商、共同建設(shè)、共享成果,這些思路框架與PPP模式的運作理念高度契合。通過引入PPP模式,有利于建立各利益相關(guān)者之間的合作伙伴關(guān)系,使得世界各國在參與“一帶一路”倡議的具體項目協(xié)商和建設(shè)的同時,通過PPP合作機制確保參與各方管控風險、共同受益。

四是中國提出的“一帶一路”倡議強調(diào)包容性發(fā)展,強調(diào)合作伙伴并不局限于“一帶一路”沿線60多個國家,而是以開放的心態(tài)接納全世界,其本質(zhì)是全球視野下的國際合作的倡議,是中國提出的在合作共贏的理念下推進的全球治理方案。凡是認可“一帶一路”理念的國家和地區(qū),中國都愿意與其開展合作。這些開放包容的理念與聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標所倡導的“以人為本PPP”理念高度契合,并為PPP模式在“一帶一路”倡議下的推廣應用創(chuàng)造了巨大的合作課件。

五是中國提出的“一帶一路”倡議強調(diào)可持續(xù)發(fā)展,要求“一帶一路”項目及各種議程必須符合生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護、社會和諧等要求,與聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標一致。“一帶一路”倡議有力地支持了聯(lián)合國所倡導的實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標,包括消除饑餓、貧困、能源和水供給、衛(wèi)生、工業(yè)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、可持續(xù)城市建設(shè)、和平與安全以及全球合作等目標的實現(xiàn)。這些目標正是“以人為本”PPP所努力追求的。

六是“一帶一路”倡議尋求完善全球治理,強調(diào)以市場化的手段,建立平等互利的合作伙伴關(guān)系,實現(xiàn)共同繁榮的發(fā)展目標,不僅重視基礎(chǔ)設(shè)施合作,更重視人與人的聯(lián)結(jié),通過多邊合作以幫助各國分享共贏成果。這與PPP所強調(diào)的推進體制機制改革目標契合。

第三:如何通過“一帶一路”倡議有效尋找這類項目

聯(lián)合國所倡導的新一代PPP理念,對PPP項目的運作提出了非常高的要求,是PPP項目運作理念的重大創(chuàng)新。以英國所提出的PFI模式為基礎(chǔ)所形成的第一代PPP模式,是西方發(fā)達國家為現(xiàn)代PPP理念的形成為世界做出的貢獻,開啟了現(xiàn)代PPP核心理念的建立及運作體系的形成,因其存在改善財政資金支付方式,節(jié)省公共部門支出等內(nèi)在動因,很容易被世界各國及國際組織所接受。以中國為代表的發(fā)展中國家,在系統(tǒng)總結(jié)法國所提出的傳統(tǒng)的特許經(jīng)營理念和英國PFI模式所體現(xiàn)的現(xiàn)代PPP核心理念的基礎(chǔ)上,進行吸收創(chuàng)新,正在無意識地創(chuàng)造和實踐第二代PPP,成為以PPP模式推動經(jīng)濟發(fā)展的重要工具,是中國為世界范圍的PPP模式創(chuàng)新所做出的貢獻。從第一代過渡到第二代,強調(diào)應將財政資金視為經(jīng)濟發(fā)展服務的手段,不能拘泥于財政支付能力而限制各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展,強調(diào)要通過PPP模式所建立的合作伙伴關(guān)系,推動各地區(qū)調(diào)動各種經(jīng)濟資源,構(gòu)建市場化的投資回報機制,推動當?shù)亟?jīng)濟跨越式發(fā)展,因這種理念契合了各地區(qū)謀求經(jīng)濟快速發(fā)展的內(nèi)在動因,其推廣應用往往并不困難,目前應進行有意思地引導和規(guī)范。第三代PPP追求人的發(fā)展,強調(diào)社會和諧,關(guān)注資源環(huán)境的可持續(xù)性及代際公平,是聯(lián)合國引領(lǐng)未來PPP發(fā)展方向的重大行動。從第一代PPP和第二代PPP過渡到聯(lián)合國所倡導的第三代PPP,受到發(fā)展階段等復雜因素的限制,這個轉(zhuǎn)換過程將是非常困難的。聯(lián)合國目前通過制定PPP國際標準等方式積極引導推動向新一代PPP過渡,中國是積極的推動者和參與者。中國的“一帶一路”倡議為聯(lián)合國在世界各國推動實施新一代PPP模式提供了難得的歷史性機遇。因此,應進行系統(tǒng)謀劃、動員各方面的力量,推動實施新一代PPP理念扎實落地,具體包括如下六條路徑。

一是將通過“一帶一路”倡議尋找符合新一代PPP理念的最佳PPP實踐納入聯(lián)合國推動PPP項目建設(shè)的行動計劃。聯(lián)合國已經(jīng)將以人為本PPP作為實現(xiàn)其2030年可持續(xù)發(fā)展目標的重要抓手,因此也應將中國所倡導,并被國際社會廣發(fā)認可的“一帶一路”倡議及踐行新一代PPP理念的項目實踐納入聯(lián)合國實現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的重要框架,納入聯(lián)合國推行新一代PPP理念的行動計劃。

二是以新一代PPP理念推動多邊合作。國際合作層面的重大基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目實施涉及因素復雜,應發(fā)揮聯(lián)合國歐經(jīng)會及亞太經(jīng)社會等機構(gòu)推動多邊合作的優(yōu)勢,推動中國建立納入亞歐合作多邊框架網(wǎng)絡(luò)體系,彌補目前中國與眾多國家及國際組織推動雙邊合作的不足。在多邊合作的框架體系下啟動編制歐亞新一代PPP項目合作規(guī)劃。

三是抓好新一代PPP項目示范。新一代PPP理念及運作框架尚處于進一步探索研究和不斷完善的過程之中,缺乏成熟經(jīng)驗,因此當前階段應特別重視推動做好符合以人為本要求的PPP項目建設(shè)示范工作,強調(diào)PPP示范項目必須符合資源、環(huán)境、減貧等多重目標要求,提出“一帶一路以人為本PPP項目”評價的具體標準,篩選符合聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標要求的PPP項目,向全球各類金融機構(gòu)進行推介,形成宣傳和實踐新一代PPP理念的國際氛圍。

四是做好典型案例的總結(jié)。從世界范圍看,PFI模式在英國的誕生并催生出現(xiàn)代意義的第一代PPP,目前已有20多年的歷史。可持續(xù)發(fā)展目標的提出,也有數(shù)十年的歷史。總結(jié)世界范圍內(nèi)新型PPP項目的最佳實踐案例,可以為“一帶一路”PPP項目實踐提供重要借鑒。目前中國正積極推動開展這項工作,聯(lián)合國相關(guān)機構(gòu)應發(fā)揮更大的作用。

五是促進對話交流。以人為本PPP模式強調(diào)利益相關(guān)者的參與,強調(diào)溝通協(xié)調(diào),合作共贏。要發(fā)揮聯(lián)合國系統(tǒng)特別是UNECE等機構(gòu)的作用。建議在聯(lián)合國歐經(jīng)會與中國國家發(fā)改委戰(zhàn)略合作的框架體系下,成立“一帶一路PPP國際專家咨詢委員會”,為國際范圍的PPP專家建立對話交流平臺,攜手打造推動新一代PPP模式應用的“智力絲綢之路”。

六是以新一代PPP模式推動新型全球化。中國是全球化的受益者,同時也是全球化的堅定維護者。傳統(tǒng)的全球化運作模式正在受到挑戰(zhàn)。在全球經(jīng)濟疲軟、逆全球化思潮愈盛行的背景下,在“一帶一路”倡議下推動“以人為本”PPP理念,對于理念更新,加強溝通協(xié)調(diào),改善全球治理,促進共同繁榮起到“穩(wěn)定器”的重要作用,是推動新型全球化的重要嘗試。通過新一代PPP的推廣應用,保障參與各方實現(xiàn)合作共贏,打造更加公平的世界經(jīng)濟新秩序,是PPP模式為推動相關(guān)領(lǐng)域改革創(chuàng)新所做出的重要貢獻。