隨著城市化進程的加快和人們對城市生活質量要求的提高,全球范圍內的園林綠化行業得到了快速的發展。同時,營建園林、綠化、景觀是消除人類快速發展帶來的諸多現代城市弊病而尋找改革的最佳良方。自歐洲多國將綠地系統引入到城市的總體規劃以來,西方公園綠地已經發展了近百年,園林綠化在改善城市環境方面起到了十分重要的作用,從而扭轉了“近代城市”擁擠、雜亂、污染的形象。

中國是“世界園林之母”有著3000多年的造園與發展史。中國園林本著“源于自然,高于自然”的造園思想,在園林布局中將建筑、山水、植物融為一體,把自然美與人工美相結合,追求“雖由人作,宛自天開”的藝術境界,是自然山水式園林的突出代表。改革開放后,隨著經濟社會的飛速發展、城市化進程的不斷推進和對外交流的日益密切,現代化的城市園林綠化行業在我國也得到了長足的發展。

改革開放以來,我國城市化水平不斷提高。1990年我國城市化水平為26.4%,2016年全國城鎮化率已達到57.35%,城鎮人口為7.93億。我國的城市化水平在這20多年間幾乎以每年1個百點的速度增長。受益于城市化推進過程中城市綠化配套建設需求的增加和社會發展過程中人們對城市環境改善需求的日益增強,以及政府對城市綠化建設重視程度的不斷提升,綠化建設投資的持續加大,我國市政園林市場不斷地壯大,我國城市綠地面積和綠化覆蓋率穩步提高。但是與中等收入國家及高收入國家的城市化水平相比,我國的城市化水平仍然較低。

隨著我國居民收入的增加,城市化水平將繼續提高。城市化直接推動了城市建成區的擴張,2006年到2015年城市建成區面積從33,659.8平方公里增長到52,102.3平方公里,年平均增速為4.97%。城市建成區的擴張直接推動了城市市政公用設施的建設,2006年到2015年,城市市政公用設施固定資產投資完成額從5,765.1億元增加到16,204.4億元,年平均增長率達12.17%,占同期GDP比重在2.39%~2.67%之間。園林綠化作為城市基礎公用設施的一部分,其投資額增長速度比城市市政公用設施投資總額的增長速度還快,從2006年429.00億元到2015年的1,594.7億元,年平均增長率達15.71%;其投資額占城市市政公用設施固定資產投資的比重也穩定上升,從2006年的7.44%到2015年的9.84%。城市建成區綠化覆蓋率也從2006年的35.11%增長到2015年的40.12%。人均綠地面積也從2006年的8.3平米增長到2015年的13.35平米。

城市園林綠化是國家生態文明建設的核心內容之一,是實現美麗中國和中國夢的重要路徑。但目前我國經濟正處于保穩調整期、地方政府財政也面臨著重重困難。城市園林綠化若僅靠政府投資建設的方式已經不能滿足新型城鎮化建設與生態文明建設的需要。為此,國家在園林綠化領域積極推行PPP模式,以期解決園林綠化的投融資、建設與運營問題,緩解財政資金壓力的同時,加快改善生態環境,并通過長期合作機制解決大量社會就業等問題,對城市可持續發展具有很強的社會意義。

一、城市園林領域PPP模式的應用情況

PPP模式有三大顯著特征:伙伴關系、利益共享、風險共擔。運用到城市園林上,利用PPP模式,將使社會資本投入到城市園林的建設、運營。對于中國城市園林產業來說,引入PPP模式不僅緩解了政府的財政壓力,更是中國城市園林發展史上的一次歷史性變革。

PPP模式是根據城市園林公共產品的經濟特點,將其公益性與營利性區分開來并進行量化研究,由政府負責公益性部分的回購和養管運營的購買服務,同時承擔在此過程中政策變更的風險,通過政策制度的安排解決部分外部性問題。同時利用城市園林交互性好的特點設置營利性內容吸引多元化的社會投資,由社會投資者負責經營和承擔與之對應的風險,通過建設前的競爭招標機制,建設后科學合理的風險分擔和利益共享機制、規范的監管標準和規則,實現政資分開、政企分開。因此,PPP模式其表象是在城市園林行業吸引社會資金,實質上是為了推動建立科學新型的政企關系,是為了解決城市園林行業中存在的體制機制問題,培育和建立一個科學合理的制度基礎。

在穩增長和降低地方政府債務壓力的背景下,PPP作為投融資創新模式自14年底以來得到國家的大力支持,地方政府也積極申報。截至2017年4月末,全部入庫項目11784個,總投資額14.44萬億元。根據圖中所示泛園林PPP項目已達到項目總量的半數及以上,僅以最直接的 “公園”、“園林”和“植物園”作為搜索詞庫中項目就達到355個。入庫項目正在加速落地,落地率穩步提升。

二、現階段園林PPP的特點及問題

1、PPP模式改變了原有城市園林的模式,更是BT模式的一種巨大進步;目前眾多的園林PPP項目吸引了企業探索相關多元業務,從而改善自身業務結構和現金流,實現華麗轉身。PPP模式作為一種公共項目融資方式,有利于緩解財政壓力、控制政府債務和分解財政風險;作為一種項目管理方式,有利于降低項目全生命周期成本、提高公共服務質量;作為一種社會治理模式,有利于轉變政府職能、改善社會治理、實現多元主體的協同治理;但我們也應注意到目前我國許多地方政府片面強調PPP的融資功能,忽視其作為項目管理模式和社會治理模式所帶來的其他優勢。

2、PPP項目的爆發園林最為受益,首先園林行業是少數行業內無大型央企參與競爭基建細分子行業之一;其次園林行業是盈利能力最強的基建細分子行業;同時園林公司在環保、旅游、生態治理等領域有著天然的契合性,眾多企業已經開始布局相關領域,必將加大PPP訂單增速;最后園林行業工期較短,業績釋放較快更加促進園林PPP的發展。但從以往國內外采用PPP模式的成功項目來分析,絕大多數是帶有經營性的城市基礎設施建設類型項目(如垃圾處理、收費公路、污水處理等),很少涉及非經營性項目領域,而城市園林建設行業的項目以非經營性的市政和公益景觀為主,無收費機制,沒有資金流入,如城市道路及公共綠地等設施系統。就是目前落地進入執行階段的PPP項目也大多使用政府付費或可行性缺口補助。

3、園林類PPP項目投資額度動則上億甚至幾十億,這就要求參與企業有充足的資金和融資途徑。但是除了短期信貸以外,其他融資渠道對民營企業的開放度很低。民營企業相對于國有企業的融資機會少、規模小、期限短、比重低、品種少、擔保難、成本高,遠遠滿足不了各類民營企業融資的需求。另外,盡管民營企業的投資權益保護環境已經取得了很大的進步,但是“誰投資、誰經營、誰占有、誰支配、誰收益”這一投資原則,仍然難以得到很好的貫徹執行。民營企業的投資收益權易受侵犯,投資經營契約的履行較為艱難,投資所有權的安全性、完整性和獨立性缺乏保障。

三、未來園林行業PPP模式的應用分析

PPP模式作為日后主導市場的新型投資經營管理模式,將市場機制有效地引入基礎設施建設領域,使公共部門與私營部門在建設中互利雙贏和優勢互補,從而實現兩者在公共建設中參與程度的帕累托最優,在實際園林項目建設中,由于PPP項目各參與主體之間的關系并不是合理的伙伴關系,其可持續性實現的根本取決于利益主體之間形成的合作狀態,所以必須以公共部門為核心主體,結合PPP模式的運作機理,充分發揮各參與方在PPP項目中的職能,開辟一個與其相適應的可持續性實現途徑,才能更好地在未來市場上生存"。

1、 合理選擇運作模式

目前入庫的園林類PPP項目,大多使用BOT模式,多地政府也把園林類項目單純的看做是基礎設施類建設項目,更多的是利用社會資本方的資金推進項目的實施,然而,PPP的根本目的不是解決融資,而是提供優質高效的公共服務。如何優質、如何高效、由誰來提供,這都是PPP的重大問題,歸根到底,公共服務是最終由項目的設計者、建設者和運營者來提供,就是由專業的技術力量來承擔。這就需要政府方改變之前的招錄程序,在完成項目的前期評審,并建立服務績效指標要求之后,經過一個較短的資格預審程序,接下來就讓入圍的社會資本自報實施方案,其中最重要的是技術與設計方案,而不是業主方自行完成設計、選擇技術路線,最后拋給社會資本進行按圖操作。這樣的流程,就會充分體現社會資本和企業的核心競爭力,讓社會資本有充足的施展空間,發揮自己的特色和設置盈利性內容,從本源上促動社會資本方加強運營提高公共服務質量,同時減輕政府還款壓力。

2、 充分做好PPP項目風險評估和控制

PPP模式項目整個周期包含識別-準備-采購-融資-建設-運營-移交,經歷階段較多所處時間較長且動態變化,使風險分配是一個貫穿項目周期的動態過程。這就要求園林企業在與政府部門進行PPP項目合作談判前,應充分分析PPP項目的風險及自身的風險承擔能力,尋求最佳的合作模式及風險分配模式。在談判前預先辨識合同擬訂條款中的潛在風險以及可能造成的不利后果,并在合同正式談判階段力爭對不合理合同條款或權責不對等合同條款進行有效修訂,對社會投資商自留風險進行有針對性地防范。另一方面,社會投資商應充分考察談判項目利益相關各方的資產及信用水平,預先防范各方履約風險,同時預留一定金額的企業風險費用,用以防備在突發產生緊急狀況時使用。

3、 完善資本市場、開發適合PPP的金融工具

 

PPP項目投資巨大且建設周期和投資回收期比較長,僅僅依賴項目投資人和發起人的資信來安排融資是遠遠不夠的。通常PPP項目融資主要根據項目的預期收益、資產以及政府的扶持措施的力度來安排融資。不可追索和有限追索貸款、資產負債表外的融資(如資產證券化)都是可利用的工具。按照基礎資產的類型劃分,PPP項目證券化中基礎資產包括收益權類資產、債權資產和股權資產等,其中收益權類資產為PPP項目證券化最主要的基礎資產類型,包括使用者付費模式下的收費收益權、政府補貼模式下的財政補貼、可行性缺口模式下的收費收益權和財政補貼,體現了PPP證券化項目的鮮明特征。同時進一步發展債券市場,特別是長期債券市場,吸引到要求安全性高、利率低的社保基金和養老基金,共同持續發展。