一、引發憂慮的價格競爭
近來,隨著PPP項目的紛紛落地,社會資本對PPP模式的了解越來越深入,競爭也愈發激烈。傳統招投標模式中陰魂不散的低價競爭逐漸游蕩在PPP的上空。盡管PPP項目還可以采用競爭性磋商等方式選擇社會投資人,但只要競爭存在,價格戰似乎就難以避免:
陜西奧凱電纜公司在西安地鐵三號線項目中采用低價競標的方式,導致在生產過程中為獲得利潤以次充好,供應了質量不合格的電纜。
廣西柳州市政府軌道交通投融資咨詢服務項目公開招標,業務市場價30萬起的項目中標金額僅2.28萬,被業界質疑連差旅費都不夠。
在污水處理領域,發改委、財政部、住建部在《關于制定和調整污水處理收費標準等有關問題的通知》中明確提出,“2016年底前,設市城市污水處理收費標準原則上每噸應調整至居民不低于0.95元,非居民不低于1.4元”。但是,2015年12月,安徽安慶市城區污水收集處理廠網一體化PPP項目,北京排水集團以0.39元/噸污水處理費中標,震驚業界。
全國工商聯環境商會一份2016年全國兩會的提案顯示,垃圾焚燒發電項目的價格也在急劇下降:2015年6月新泰垃圾焚燒發電項目48元/噸,8月蚌埠生活垃圾焚燒發電項目26.8元/噸,10月高郵生活垃圾焚燒發電項目26.5元/噸,12月浙江紹興項目18元/噸。中標價格一再刷新了行業底線。
二、低價就是劣質嗎?
但是,低價競標似乎并不罕見,而且未必就會帶來劣質。如果低價就應飽受詬病,那么下面這些項目會讓我們更加瞠目結舌:
2008年,中國電信C網100億招標,華為報出了6.9億元的價格。
2016年4月8日,預算金額為100萬元的溫州市府辦政務云平臺項目,中國移動以1元價格中標。
2017年3月17日,預算金額為495萬元的廈門市政務外網云服務項目,騰訊以0.01元價格中標。
無論華為、中國移動,還是騰訊,其履約能力似乎無需置疑。
在鄰國日本,類似的例子也并不少見:
1989年,廣島市水道局將該區地下電線、煤氣管和自來水管的繪制工作公開招標,預定的價格是1100萬日元,而富士通報出了1日元的價格。
2007年,日本郵儲銀行把所持有的日元債券管理業務,委托給民間金融機構。瑞穗、三菱UFJ都開出了0日元管理費的報價,但是,由三井住友和Resona銀行組團的日本トラスティ?サービス信託銀行報出了負10億的競價!
2015年,大阪市準備了9億日元,升級養老金安全系統。經過層層資質過濾,大阪府的安全系統有兩家公司投標。一個是西日本NTT系的子公司,一個是關西電力系的K-opticom。NTT報出了1000萬日元的超低價(0.11折),而K-opticom的報價則是15萬日元!
類似的低價競標,甚至負價競標的案例,舉不勝舉。這些中標的大公司,似乎也沒有因為低價競標就提供劣質的工程、材料或服務。但是,低價競標,利潤何在?這種低價具有可持續性嗎?
三、定價的基準:彌補成本還是獲取回報?
如果定價的基準是所提供的工程、材料或服務,上面這些案例中的報價(1元錢、1分錢甚至負價)顯然低于成本。但這并不代表上述供應商無利可圖。
在廣島水道局案例中,富士通以1日元的價格得到了示意圖的繪制權,由于對地下管線很熟悉,也就獲得了隨后的地理信息系統建設。
日本郵儲銀行的日元債券管理業務,即使不收甚至倒貼管理費,由于其所管理的日元債券超過130兆,2年間光是從日銀領到的手續費預計就能達到12——13億日元。
至于1元或1分錢中標的政務云平臺或云服務項目,運營商可以得到優質的政務數據和核心算法,結合物聯網、大數據、云計算等未來可挖掘的領域,倒貼在政府身上的成本將來很可能從別的領域得到回報。
因此,價格到底是高還是低,如果從獲取回報的角度看,結果可能和從彌補成本的角度有所不同。其實這種獲取回報vs.彌補成本的視角,我們日常生活中很普遍。比如大型運動會,如果運動員的服裝由某個體育用品商統一提供,該體育用品商不但不會收取服裝費,可能還需要向運動會繳納一筆贊助費。廣告效應帶來的回報遠遠超過了服裝的成本,換言之,存在交叉補貼——用廣告回報補貼服裝成本。1984年洛杉磯奧運會之前,舉辦奧運一向虧錢,這是成本視角;而洛杉磯奧運開創了奧運會商業運作的私營模式,使奧運會從賠錢貨變成了搖錢樹,這是回報視角!
在PPP項目里,由于大多涉及到基礎設施建設,較高的風險、成本和復雜的交易模型掩蓋了交叉補貼。但是這種交叉補貼依然可能存在。比如碧桂園蘭州新城住宅區項目,定位為中高端住宅區,總投資300億元以上。可是該住宅區處于低丘緩坡荒山未利用地區,交通不便。碧桂園斥資7億元建造了雁白黃河大橋,實現15分鐘進入市中心。如果單看雁白黃河大橋,這屬于市政交通的領域,傳統上應由政府籌資建設,即便采用PPP模式也應該是使用者付費+政府補貼。但是,和投資額高達300億元的碧桂園蘭州新城住宅項目相比,7億元的黃河大橋建造投資并不突出。交通條件改善帶來的地產升值,完全可以交叉補貼大橋的建造成本,使這個原本需要使用者付費+政府補貼的黃河大橋項目,成為公益。
四、回報邊界的擴大
因此,成本視角還是回報視角,使項目定價的高低評判可能大相徑庭。如果回報的邊界在不侵犯公共利益的前提下可以打開,那么很多項目可以通過回報邊界的擴大實現交叉補貼,降低政府購買服務或使用者付費的成本。
PPP項目目前被分為基礎設施類和公共服務類,其實這種分法并不科學,因為大多數項目都是以基礎設施為依托的公共服務。基礎設施的建設和運營管理,涉及到風險和支出,屬于成本;而服務,特別是邊界擴展到非公共類服務時,則提供了回報來源。
比如公共廁所的建設和運營管理,如果回報僅限于公共廁所的使用者付費,則可能需要大量的政府補貼才會使項目對潛在投資人有吸引力。但是,如果回報的邊界擴大至有機肥料的使用呢,再擴大到墻體廣告呢?柏林公廁PPP項目就是通過優秀的回報機制設計,使投資人把廁所維護的漂亮、干凈有創意,在降低政府開支的同時,投資人自己也掙得盆滿缽滿。
政府應提供的公共服務是基準服務,企業可以在此基礎上提供更多服務、獲取更大回報。回報邊界的擴大提供了用盈利服務補貼基準服務的可能。在這里,盈利服務也許并不需要使用者付費,而可能產生于大數據、物聯網、云計算的商業應用。
這也是將公共服務和基礎設施相區分的另一個好處,即提供了在公共服務上做文章、挖掘回報潛能的空間。尤其是在基礎設施上進行 “互聯網+”升級,回報的擴大就有可能大幅度補貼基礎設施的成本。
對于傳統的施工企業來說,介入PPP項目可能只是為了獲取施工利潤——而這本不是PPP模式的初衷。而對于運營商或者具有互聯網基因的企業來說,可能是為了獲取客戶源或大數據,結合其在其他領域的資源投入,提供更多服務、獲取更大回報——更好的服務、更高的效率,這原本也應該是推廣PPP模式的出發點。
從這個角度看,傳統施工企業在獲取PPP項目后,甚至可以把在基礎設施之上進行“互聯網+”升級的權利,“賣”給運營商或互聯網企業。這樣,善于承擔設計、建造風險的承包商承擔了基礎設施建設任務,互聯網企業承擔了基礎設施的“互聯網+”改造任務,通過服務的擴大和升級,在彌補成本之外,獲取更大的回報。
不同的投資人可能有不同的回報設計,這反映了投資人的策劃水平和執行力,上面提到的“互聯網+”僅僅是一種擴大回報的技術手段,還應該有很多其他策劃方案和手段。
五、壟斷下的競爭不同于競爭后的壟斷
在這里,需要明確兩種不同的壟斷和競爭——競爭后的壟斷和壟斷下的競爭。微軟、騰訊、蘋果,他們的壟斷地位是在競爭條件下取得的,是自身努力的結果,這是競爭后的壟斷;而PPP項目提供的基準公共服務,既可以看作是政府的義務,也可以看成是政府的壟斷權。譬如上文提到的蘭州黃河大橋,交通服務原本是政府應提供的公共產品,而橋的位置選擇在一定程度上是壟斷。再比如很多城市修建地鐵,以“地鐵+物業”的形式進行開發,地鐵口的選擇自然傾向于這些聯動開發的物業。地鐵,既是政府提供的公共產品和服務,也是一種壟斷。
六、是政府采購,還是公共資源競拍?
從彌補成本的視角看,是政府向投資人購買基準公共服務,應當在使用者付費的基礎上進行政府補貼;但是,從獲取回報的角度看,提供基準公共服務是擴大服務范圍、獲取更多回報的前提,基礎設施和基準公共服務在一定程度上也可以被看成是公共資源。
因此,PPP模式下的競爭,從成本彌補的角度看,是對基準服務的政府補貼+使用者付費的爭奪;從獲取回報的角度看,是對公共資源和回報升級的爭奪。同一件事,對政府來是成本,對投資人來說可能是收益。由于政府和潛在投資人是一對多的關系,政府方處于更有利的談判地位,所以定價應以回報視角而非成本視角為基準。換言之,相比于政府采購,公共資源競拍應得到優先體現。
從競拍的視角來看,PPP項目的定價除了傳統影響因素外,還應考慮兩大因素:壟斷程度和回報擴大空間。壟斷程度越高,回報擴大空間越大,越應該體現出公共資源競拍的特點。當然,回報有多大的擴大空間,取決于投資人的策劃水平和執行能力,這是投資人的私有信息。潛在投資人的競爭,很大程度上反映了其各自策劃的回報擴大空間。
七、總結:應當更深刻地理解“市場在資源配置中起決定性作用”
本文是對PPP內涵的深刻挖掘。
當我們從成本視角轉向回報視角,政府采購就變成了公共資源競拍。PPP項目,不是競爭后的壟斷,而是壟斷下的競爭。投資人的著眼點,不應僅局限于政府對基準公共服務的購買或補貼,而應是公共資源、平臺和回報升級。這樣,爭論的焦點就不再是是否存在低價惡意競標,而是資源是否被賤價出售。思考的邏輯也從《招標投標法》轉向《拍賣法》。
同一件事,對政府來說是成本,對投資人來說可能是收益。而單個投資人的策劃水平、執行能力和自身的整體資源,決定了其回報的空間,也進而決定了他在競爭中的地位。
當更多的服務空間被挖掘,更有實力的投資人承擔PPP項目,PPP模式提質增效的初衷才能落實。
這么看,“市場在資源配置中起決定性作用”這句話,還真應該被更加深刻地理解。
