PPP的法規(guī)和政策將陸續(xù)推出。經(jīng)濟觀察報獲悉,由國務(wù)院法制辦牽頭的《PPP條例》,目前還在小范圍內(nèi)聽取各方面意見,尚未對外正式征求意見。“除了PPP資產(chǎn)證券化,未來還有推出交易商協(xié)會的PPP收益票據(jù)。”一位市場人士告訴經(jīng)濟觀察報,PPP收益票據(jù)類似PPP的項目收益?zhèn)?將募集資金專用到PPP項目中,只不過主管單位從發(fā)改委轉(zhuǎn)變?yōu)榻灰咨虆f(xié)會。“資產(chǎn)證券化為PPP項目的社會資本方的退出尋找一條通道,PPP專項債的目的則是為PPP項目融資。”大岳咨詢總經(jīng)理金永祥對經(jīng)濟觀察報表示,PPP已經(jīng)進入深入改革時期,目前最主要的問題是PPP需要新的工具,但這解決不了根本問題,解決現(xiàn)金流的問題需要進行收費制度和價格制度改革,不進行費價改革,就無法支撐PPP的長期發(fā)展。
箭在弦上
“PPP條例屬于行政法規(guī),過去出臺的只是政策、文件,都不是法律。對PPP立法是突破,實際上就是提供一把鑰匙,以此為依據(jù)來解問題;比如地方政府可以按照財政部的規(guī)定來操作,也可以按照發(fā)改委的規(guī)定來操作,沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn);有了條例之后,可以開啟PPP體系性立法的大門。條例應(yīng)該厘清一個基本概念,對于之前的困惑或者分歧會有一個清晰的說法。”君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅告訴經(jīng)濟觀察報。
此前爭議比較多的內(nèi)容就包括PPP項目合同的性質(zhì),以及PPP合同爭議解決方式。現(xiàn)在,PPP的市場主體期待的是一個民商合同,而不是一個行政協(xié)議,這涉及到能否以仲裁去解決問題,行政協(xié)議不是平等主體之間的合同,不能進行仲裁。
劉世堅告訴經(jīng)濟觀察報,希望PPP條例在這個方面起到導(dǎo)向的作用。
2015年,最高法院司法解釋將特許經(jīng)營協(xié)議解釋定位成行政協(xié)議,產(chǎn)生了很大分歧——特許經(jīng)營是否可以仲裁。一位PPP行業(yè)人士就對經(jīng)濟觀察報表示,希望PPP條例可以給出明確的界定。此外,PPP條例目前還存其他爭議的熱點問題,比如相關(guān)部門的分工問題、PPP和地方債之間的關(guān)聯(lián)性等,這些都希望在PPP條例中得到回應(yīng)。
今年5月11日,財政部條法司副司長周勁松表示,PPP條例初稿已經(jīng)完成,預(yù)計將會在兩個月之內(nèi)公開征求意見。
周勁松是在PPP創(chuàng)新與規(guī)范發(fā)展論壇暨濰坊市PPP項目推介會中提出這一消息的,而在兩年之前,財政部與發(fā)改委還在研究PPP的相關(guān)法律,比如發(fā)改委的特許經(jīng)營法,財政部的政府與社會資本合作法。
中國財政科學(xué)研究院資源環(huán)境研究中心主任陳少強認為,在對PPP各個方面理解還不完全一致的情況下,先用PPP條例給社會資本一個穩(wěn)定的預(yù)期,既有利于規(guī)范地方政府的行為,也可以促進PPP的健康發(fā)展。“PPP立法是一個方向,但是立法需要一個非常復(fù)雜的過程,在推出條例之后再研究立法,由易到難逐步完成。”陳少強對經(jīng)濟觀察報表示。
5月18日,在由財政部、中央財經(jīng)大學(xué)和中信集團有限公司聯(lián)合主辦的中國PPP良好實踐國際研討會上,財政部政府和社會資本合作中心主任焦小平表示,目前的PPP項目建設(shè)在頂層設(shè)計、完整的市場規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)體系,以及公開透明的信息披露等方面還存在不足,政府監(jiān)管還存在不到位的情況。焦小平強調(diào),特別是在當(dāng)前PPP市場很熱的情況下,要把風(fēng)險防范和服務(wù)實體經(jīng)濟放在第一位。
財政部金融司司長孫曉霞近日也表示,當(dāng)前PPP相關(guān)法律層級不高、法律沖突較多、政策銜接不暢等問題已經(jīng)掣肘了PPP工作的順利開展;財政部正在對PPP實施正面清單管理,積極引導(dǎo)各地規(guī)范實施PPP項目,未來將出臺相關(guān)文件,進一步明確規(guī)范推進PPP的政策要求。
費價改革
2014年至2016年,在金永祥看來是PPP順風(fēng)順?biāo)娜辍Ｔ谡呃玫耐苿酉?各方資源迅速積聚到PPP相關(guān)領(lǐng)域,12萬億的投資項目帶給市場主體巨大的想象空間。
2017年,PPP項目的資源消耗、制約PPP發(fā)展的諸多問題開始集中顯現(xiàn)。如果這些問題不解決,PPP的發(fā)展遭遇瓶頸,只有通過改革持續(xù)攻堅和解決系統(tǒng)性重大問題,才能確保PPP改革的順利推進。“PPP項目在政府方,面臨的是財政承受能力達到上限的問題,PPP的社會資本方則面臨著融資壓力。這兩個方面的改革都比較急迫,一是收費制度和價格機制的改革,二是金融體制的改革。”金永祥告訴經(jīng)濟觀察報,PPP項目的回報主要來自于使用者付費、政府付費和項目開發(fā)性收入。目前,在價費改革不到位、項目開發(fā)權(quán)益受制的情況下,政府付費是PPP項目收入的主要來源,這也是融資方高度關(guān)注地方政府財政能力本身而不是項目自身現(xiàn)金流的原因。
“PPP已經(jīng)進入攻堅克難的新階段,在各方資源快速消耗的情況下,未來能夠在市場上得到青睞的PPP項目將是那些價費機制理順的好項目,而能夠在市場上真正淘到金子的,將是針對PPP建立起完善的行業(yè)投資風(fēng)控體系的社會資本和金融機構(gòu)。”金永祥說。
