隨著我國金融全領域風險排查的加劇,地方政府融資通道于近期又再次遭到了強勢打壓——財政部《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)和《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)的落地,令地方政府用以發展地區城鎮化最后的自有融資工具,即“政府直接購買服務”和“PPP引導基金”等方式也受到了嚴格的管制。其中,在《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》中所提出的“地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時,不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金,不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失,不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益,不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。”是財政部首次對地方政府向產業基金增信提出限制的規定。因此,未來地方政府如何利用基金模式合理主導投融資,促進地區城鎮化發展,也成為了近期行業內重點討論的議題。不過,我們認為,雖然這兩項政策引起了金融市場不小的震蕩,但也不是直接扼殺政府參與PPP引導基金一切可能性。整體來看,未來在政策和市場的推動下,PPP引導基金將會在以下三個方向上有所突破。
一、政府回購基金份額封口,但政府PPP基金仍可延續,政府參與擔保企業或將成為基金增信的主要方式
依據我國的財政管理體制和預算體制,政府性基金的相關投資是既有的存在,當然,政府性基金的合理投資模式也一直是中央和各地基金積極探索的課題。目前而言,一般情況下,為吸引銀行等資金方參與地方產業基金,地方政府會以出資劣后資金,以及保證“到期回購”的模式為基金增信——財政部在2016年年初發布的《關于財政資金注資政府投資基金支持產業發展的指導意見》中曾提議:財政出資原則在基金存續期滿后退出,存續期內如達到預期目標,也可考慮通過預設股權回購機制等方式適時退出。故時至今日,“到期回購”漸漸也就成為了地方政府為其他出資方增信的一種標準模式。但在新發布的《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》提出對政府回購模式的限制之后,政府“擔保”基金的模式將會逐漸退出歷史舞臺。但是新政在進一步限制地方政府直接“擔保”的同時,也為政府參與引導基金的增信指明了出路,即:允許地方政府結合財力可能設立或參股擔保公司(含各類融資擔保基金公司),構建市場化運作的融資擔保體系,鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務,地方政府依法在出資范圍內對擔保公司承擔責任。以此來逐步推進政府PPP引導基金的“半市場化”轉型.
二、政府PPP引導基金仍是PPP項目資本金的重要補充,且未來投資于單個項目資本金的比例將會上升
經過近年來的市場實踐,我們可以看到在PPP投融資方面目前已暴露出了許多問題。其中阻礙PPP項目“真實”落地的重要問題就是PPP項目資本金的籌措。在目前企業項目投資“表外化”的大背景下,地方政府與建設、運營企業在PPP項目資本金的出資方面通常僅愿意出到總計30%-50%,所以大部分資本金還是得由銀行等金融機構解決。可對于商業銀行而言,該部分股權投資通常是從“表外”通道投出,但是緣于國家對銀行理財資金整體風險控制和期限錯配的管制,目前大部分銀行對此類投資持保守態度,這便造成了各地PPP項目落地困難的現狀。故而,如有資金可以專門負責股本金的投入,便可有效激活PPP市場,帶動項目迅速落地。所以,這也成為了落在PPP引導基金身上的重任——未來,在PPP引導基金進行市場化改革的同時,在市場和管理層需求的雙重壓力下,其核心作用也會從“廣告價值”慢慢轉變為“使用價值”,相應的投資決策體系也會提升效率。且最為關鍵的是,其適宜項目需求的“長期限”屬性必將使其成為PPP資本金投資的主力軍。
三、隨著PPP股權退出模式逐漸清晰,“金融機構+企業”的PPP引導基金將會大范圍崛起
如之前所述,目前而言,銀行投資于各類產業基金,通常會要求其他資金方為其投資份額進行到期回購。可因為PPP引導基金期限長,標的收益未做到隨市場浮動,故而企業對于此類基金的投資一直持觀望態度。但隨著財政部等部門聯合天津金融資產交易所和上海聯合產權交易所等平臺所研發的PPP項目股權退出模式的日漸成型,持有期限和利率匹配等問題將可以得到進一步解決,即企業可先行主導PPP項目投資,待達到財政部所制定的股權流轉標準之后,可將所持有的項目公司股權或與之對應的基金份額在天津金融資產交易所或上海聯合產權交易所打包上市,將其賣給利差空間允許配置此類資產,并可承受長期限的投資方——如保險機構或是國有銀行境外大型銀行。對于先期與企業共同參與PPP引導基金的銀行或其他金融機構而言,該交易所退出模式的落地執行,也是為弱于“政府回購”的“企業回購”模式提升分量的“砝碼”。同時,隨著“優質資產”整體結構的調整,和基建、公共服務資產市場化程度的加深,銀行也會摒棄舊觀念,進一步主動開發合理的項目參與模式。相信只要基金退出方式合理、可預期,并且收益穩定性、安全性可以做到相應保證,銀行參與的可能性就會日漸增大。屆時PPP引導基金是否有政府參與便不再重要。
根據不完全統計,全國PPP引導基金在2016年第三季度既已突破了7000億規模,但在新政的全面落地執行之后,這部分PPP引導基金勢必面臨全面調整。綜合來看,財政管理部門厭惡風險,對地方政府無端加大杠桿的行為進行管制態度明確——從2014年的“43號文”,以及2016年初的《關于土地儲備和資金管理等相關問題的通知》已可以看出中央與財政部對于地方自有融資途徑管理的層層加碼之趨勢。但是市場也不能因此而亂了陣腳,只要創新方法得當,模式市場化程度高,那依然可以使PPP引導基金健康、高效地發展,進而全面推進PPP項目的有效落地。
