近年來,隨著我國經濟發展的不斷加快,城市的聚集效應愈加明顯,隨之而來的是城市交通擁堵壓力的急劇增加。公共交通在疏導交通擁堵方面發揮著不可替代的作用,特別是一、二線城市的快速軌道交通網絡,已經成為各大城市公共交通網絡的核心。但是,地鐵和輕軌項目的巨額投資和高門檻的基礎客流量要求,令很多中小城市望而卻步。就筆者的實踐和觀察來看,有軌電車項目是客流量不大的中小城市發展軌道交通、大型城市補充并豐富現有軌道交通網絡的優選。隨著技術的革新發展以及各地項目經驗的逐步積累,如何緊隨政策引導,以更合理的路網規劃和創新的綜合開發模式推動有軌電車項目采用PPP模式進行運作是值得探討的課題。
政策指引推動行業發展
國務院于2012年發布的《“十二五”綜合交通運輸體系規劃》中提到,“根據不同城市規模和特點,制定差別化的軌道交通發展目標,有序推進地鐵、輕軌、有軌電車等城市軌道交通網絡建設”,明確將有軌電車納入軌道交通網絡建設體系。同時,2014年3月發布的《國家新型城鎮化規劃》(2014——2020 年)指出:“優先發展城市公共交通,積極發展快速公共汽車、現代有軌電車。”此外,2015年發布的《國家發展改革委關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》對合理建設規劃軌道交通系統提出了明確要求:“有序發展地鐵,鼓勵發展輕軌、有軌電車等高架或地面敷設的軌道交通制式。把握好建設節奏,確保建設規模和速度與城市交通需求、政府財力和建設管理能力相適應。”這些政策均從城市軌道交通發展規劃的角度明確了有軌電車的地位。
近年發展勢頭良好
從政策支持到項目落地需要時間,國內現代有軌電車項目的推廣速度雖然落后于地鐵和輕軌,但是得益于其比較優勢,在過去幾年保持著良好的發展勢頭。相較地鐵和輕軌而言,現代有軌電車的建設周期更短、投資額和設計施工難度更低;相較道路公交來說,現代有軌電車又具有節能環保、維護成本低和運營周期長的優勢。
截至2014年,全國現代有軌電車建成里程達142公里;到2015年已建成324公里,建成里程增速超過100%。同時,城市軌道交通運營里程中現代有軌電車運營里程所占比例也是持續上漲,截至2015年已超過5.5%。預計至2018年,還將有約750公里在建線路完工且運營。
隨著建成里程的不斷增長,有軌電車在城市軌道交通中發揮的作用也體現得愈加全面:作為地鐵和輕軌的延伸、接駁線路;在衛星城或者開發區內作為獨立的交通網絡,服務整個區域;中小城市中作為骨干公共交通方式,引導城市發展方向和土地集約化利用;在已有地鐵、輕軌系統的大城市,可作為快速軌道交通系統的加密線路;作為專門的旅游觀光專線。
有軌電車建設規模的增長為其后續發展打下了基礎,線路功能的逐步細分為路網發展帶來更多動力。按目前的發展趨勢,未來幾年內現代有軌電車項目在全國范圍內將頗具規模。
快速發展下的隱藏問題
事實上,在過去幾年的快速發展中,以政府為主導的BT模式,一方面推動了有軌電車項目的快速開工建設,另一方面也留下了很多問題。
有軌電車作為軌道交通項目,其疏導交通的社會效應能否真正實現,不是單純的以建成通車為評價標準。從已建成運營的部分有軌電車項目看,普遍存在一些共性的問題:首先,規劃過于超前,線路運量與線路途經區域人口密度不匹配,中運量的有軌電車不應該作為區域內的先期實施項目;其次,列車的運營無法達到前期規劃設置的目標,運行速度和發車頻率過低,實用價值不高;再其次,定位不準,有軌電車線路的修建并未輔以公路公交作為銜接和疏導,導致實際吸引客流能力過低;最后,造價過高,技術方案選擇不合適,難以在預估客流量下實現盈虧平衡。
造成以上情況的原因可以主要歸納為技術方案成本高、運營經驗不成熟和線路規劃不系統3個方面。而現階段隨著整車和信號系統的國產化以及前期項目運營經驗的積累,合理的線路規劃不僅是決定有軌電車項目能否發揮其應有社會效應的最重要因素,也是轉變運作模式、推廣PPP的基礎。
推廣關鍵在于路網規劃
不同于BT模式,PPP模式的風險共擔機制與投資收益機制要求項目的實際運營情況與規劃和假設出入不大,項目實施才有價值。
要實現這一點,需要規劃部門著重做好有軌電車路網的整體規劃和單條線路的功能定位,并設計有針對性的績效考核標準和財政補貼方案。
具體來講,有軌電車項目推廣PPP模式,需要在規劃方面做出以下努力:第一,注重整體規劃,明確有軌電車線路在區域公共交通網絡中的定位和職能,區分主線和支線,并為以后的換乘、線路延伸預留空間;第二,保留線路的擴建空間,在站臺延長、車體編組和增加車站方面預留空間,以滿足中遠期客流量增加的改擴建需求;第三,在有軌電車路網上設計交通樞紐,增強與其他公交方式的連接,增強線路的實際疏導能力;第四,注重土地綜合開發方案,規劃沿線商業物業項目,探索“BOT+TOD”模式的實踐。此外,還應合理設置對社會投資人的要求,以投資人能夠滿足項目建設和運營的基本需求為選擇標準,重點考察運營管理方案。
總結和分析有軌電車項目的發展現狀,建設和運營對社會投資人來說已不再是門檻。轉變運作方式、推廣PPP模式的關鍵就在于有軌電車項目能否設計出合理的路網規劃和創新的綜合開發模式,吸引社會投資人參與競爭,實現良好的社會效益和經濟效益。
