地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線的公共隧道。
2015年8月3日,國務院辦公廳發布了《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》(國辦發〔2015〕61號)(以下簡稱61號文),其中第七條指出:“鼓勵由企業投資建設和運營管理地下綜合管廊。創新投融資模式,推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式,通過特許經營、投資補貼、貸款貼息等形式,鼓勵社會資本組建項目公司參與城市地下綜合管廊建設和運營管理,優化合同管理,確保項目合理穩定回報。”為地下綜合管廊的建設選擇政府和社會資本合作(PPP)模式提供政策規范性文件依據。
地下綜合管廊項目政府和社會資本合作(PPP)模式運作主要涉及以下幾個要點:
一、確定地下綜合管廊PPP運作方式
依據財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號),PPP項目運作方式主要包括委托運營(O&M)、建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營(BOO)、轉讓-運營-移交(TOT)和改建-運營-移交(ROT)等。
根據具體地下綜合管廊項目的收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素確定一種或幾種運作方式。新建項目一般會選擇BOT、BOO等方式,存量項目一般會選擇TOT、ROT等方式,如果項目中既有新建項目也有存量項目,也可以選擇BOT+TOT等組合的方式。
二、識別風險類別,明確承擔主體
地下綜合管廊項目因投資額較大,合作期限通常設計在20-30年,期間會存在很多風險,除一般PPP項目會涉及到的政治、法律風險,項目審批風險,項目融資風險,項目建設、運營維護風險,不可抗力等風險,還包括市場收益不足即管廊收費風險,管線不能入廊風險等,上述風險由政府方,社會資本方根據風險最優分配原則、風險與利益對等原則,風險有效控制等原則分別承擔或共擔。
三、回報機制
地下綜合管廊項目的使用者付費內容由入廊費和日常維護費用組成,但是使用者付費不足以滿足社會資本方后期建設和運營成本回收及合理回報,因此政府方應給予社會資本方一定的經濟補助,以彌補使用者付費之外的缺口部分。
61號文第十條規定:“入廊費主要根據地下綜合管廊本體及附屬設施建設成本,以及各入廊管線單獨敷設和更新改造成本確定。日常維護費主要根據地下綜合管廊本體及附屬設施維修、更新等維護成本,以及管線占用地下綜合管廊空間比例、對附屬設施使用強度等因素合理確定。”因此,根據具體項目管線特點、當地物價水平、收費機制、管線單位的政府管理情況等多方因素,確定最合理的定價標準及調整方式。
四、激勵機制
由于地下綜合管廊設計難度大,通常建議在方案中建立適當的激勵措施調動社會資本優化設計的積極性,既節約建設成本,又保證使用功能。
在建設期及運營維護期,政府方可在實施方案及PPP合同中約定相應獎勵條款,當項目實施績效優于約定標準的,政府方應執行合同約定的獎勵措施。
五、建設期的監管
目前,地下綜合管廊項目的建設經驗較少,在方案中應細化工程施工的監管和建設成本的審計等相應內容。以2015年6月1日起實施的《城市綜合管廊工程技術規范》(GB50838-2015)為標準,重點審查項目管理部門、監理單位以及施工單位是否根據各自的職責范圍,建立健全了相應的內控制度并有效執行;審查三方是否形成了相互配合、相互制約的管理機制,以確保工程施工期間各環節的暢通。
六、運營成本測算
由于地下綜合管廊項目的運營期較長,為了科學的、客觀的對運營成本測算和取得相關數據,建議進行必要的現場考察以及咨詢相關領域專家意見。
七、社會資本的選擇
《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)第十一條規定:
“項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行,采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購”。
因此,地下綜合管廊PPP項目模式下選擇社會資本屬于政府采購行為。如具體項目采購需求核心邊界條件和主要技術經濟指標已經比較明確、完整,且采購過程中不作實質性更改,通常情況下會采取公開招標的方式選擇社會資本,公開招標可以最大范圍地選擇合適的社會資本,并且提高項目采購過程中的競爭力。
由于地下綜合管廊項目一次性投資大、工程類型新穎,對設計和施工建設,包括后期的運營維護都有很高的要求,因此,對于參與的社會資本資格條件一般會提高門檻。目前,提供綜合管廊建造、運營服務的社會資本高度集中在幾個大型施工類央企之內,且綜合管廊設計服務提供商幾乎被行業設計部門壟斷,這并不是一個健康的市場現象,建議綜合考量,多給有實力承接地下綜合管廊項目的民營社會資本機會。
八、專業咨詢機構的介入
無論是政府方還是社會資本方,在開始運作地下綜合管廊項目同時,應盡早地選擇可信賴的專業咨詢機構介入項目。從地下綜合管廊政策解讀,設計項目框架以合理規避政策風險,到專業的設計機構,以科學的完成項目的工程設計,再到專業的PPP咨詢機構,以合法、合規的指導全流程為宗旨,協助完成項目實施方案編制、財務測算,協助籌備投標事宜和準備合同談判要點等。在自身不熟悉或不適應的方面如確定合理的投融資結構,合同體系構建,制定合理的風險分配方案,確定合理的收費定價、調價機制,運營監管,項目移交等方面依托專業的咨詢機構共同完成項目落地。
除此之外,地下綜合管廊項目的PPP模式在實際操作中,還有很多可以探討和關注的方面,比如,入廊費標準的確定,運營、維護過程中最低需求的保障,融資風險的應對等等,鑒于本文篇幅有限,不再展開分析。
我國大力推廣地下綜合管廊建設起步較晚,因地制宜的借鑒國外的優秀成功案例,也是我們做好地下綜合管廊項目的一個良好途徑。
從2013年起,國家及各地方陸續出臺政策法規,科學規范推動地下綜合管廊的投資建設。在61號文中也提出了工作目標:“到2020年,建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營,反復開挖地面的“馬路拉鏈”問題明顯改善,管線安全水平和防災抗災能力明顯提升,逐步消除主要街道蜘蛛網式架空線,城市地面景觀明顯好轉。”再結合PPP模式解決地下綜合管廊項目建設和運用項目資金不足及專業運營的問題,相信在不遠的將來,地下綜合管廊項目的PPP模式建設會取得良好的成效。
