據(jù)悉，PPP立法進(jìn)程正在加快推進(jìn)。2014年以來，政府和社會資本合作（PPP）項目發(fā)展迅猛，但相關(guān)法律制度并不完善。目前，財政部已完成PPP條例初稿，準(zhǔn)備公開征求意見。該條例已列入國務(wù)院2017年立法工作計劃，將是我國首部專門針對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目引入社會資本的法規(guī)。
多位業(yè)內(nèi)人士表示，在PPP項目快速推進(jìn)的同時，也產(chǎn)生了一些問題，而對于各環(huán)節(jié)所涉及的法律法規(guī)的制訂顯得尤為重要。目前PPP領(lǐng)域規(guī)范性文件多為部門規(guī)章，而將要出臺的條例正預(yù)示業(yè)界翹首以盼的PPP立法有望加快推進(jìn)。
成效顯著但問題凸顯
據(jù)財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2017年3月末，全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫PPP項目已達(dá)12287個，項目總投資額14.6萬億元。其中，已簽約落地項目共計1729個，項目總投資額2.9萬億元，落地率為34.5%。
在“中國政府與社會資本合作（PPP）良好實踐”國際研討會上，財政部PPP中心主任焦小平曾表示，經(jīng)過三年改革實踐，中國PPP改革已形成廣泛共識，統(tǒng)一大市場初步建立，綜合牽引作用逐步顯現(xiàn)。
在PPP項目快速推進(jìn)的同時，項目各參與方以及項目在落地、建設(shè)運營時也產(chǎn)生了一些問題。國泰君安高級研究員毛毳表示，在PPP項目快速發(fā)展背后，存在地方政府為了提高PPP項目對于社會資本的吸引力，通過“保底收益承諾”“回購安排”“明股實債”等方式包裝PPP項目，這偏離了PPP“共擔(dān)風(fēng)險，共享收益”的本質(zhì)，也導(dǎo)致了地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險的增加。
在PPP領(lǐng)域深耕多年的資深律師靳林明也坦言，PPP異化在實踐中屢見不鮮。“其原因是地方政府在理解PPP模式上出現(xiàn)了一些偏差，或是將PPP視為一種融資工具，借PPP之名行違規(guī)舉債融資之實，常見的做法包括明股實債，固定回報，拉長版BT等。”
在財政部財政科學(xué)研究所研究員孫潔看來，PPP項目中會涉及到融資，但不僅限于融資，更是一種管理模式，管理講的是效率、質(zhì)量、服務(wù)水平，當(dāng)然在管理當(dāng)中也會出現(xiàn)各方面的問題。
立法出臺有望加快
隨著PPP市場不斷擴(kuò)大，發(fā)展機(jī)遇和暗藏風(fēng)險也相伴而生，業(yè)界對出臺PPP統(tǒng)領(lǐng)性的法律法規(guī)、規(guī)范PPP市場的呼聲很高。據(jù)報道，財政部正積極參與PPP條例起草修訂，目前條例初稿已完成，準(zhǔn)備公開征求意見。下一步，財政部將繼續(xù)配合國務(wù)院法制辦加快推動條例出臺，提振各方主體尤其是民營資本參與PPP的信心。
據(jù)財政部相關(guān)人士此前表示，基礎(chǔ)性的PPP制度框架已經(jīng)建立，但由于缺少專門的立法，PPP項目各環(huán)節(jié)如何適用現(xiàn)行法律尚未清晰，相關(guān)各方利益難以順利通過法律途徑得到明確保障，社會資本對PPP政策的穩(wěn)定性和項目長期運營心存顧慮。
靳林明強調(diào)：“亟待PPP條例解決的問題有很多，如PPP的概念界定、特許經(jīng)營與PPP的關(guān)系、PPP程序與基本建設(shè)程序的銜接、項目公司運作的特殊性、土地、稅收、會計處理、資產(chǎn)所有權(quán)、爭議解決機(jī)制等。”
另外，他還認(rèn)為，PPP條例出臺將會增強各方參與PPP的信心。“PPP條例的出臺將有效規(guī)范PPP項目全過程的各環(huán)節(jié)，為各參與方提供法律保障，提振社會資本參與PPP項目的信心。這也有助于規(guī)范PPP項目操作，統(tǒng)一對PPP的認(rèn)識，進(jìn)一步推動PPP的持續(xù)健康發(fā)展。”
相關(guān)分析人士認(rèn)為，因為PPP復(fù)雜性較高，先出臺條例可為以后的立法完善奠定基礎(chǔ)。“本次條例出臺相比法律會更快，可以有效緩解PPP在具體實施案件中缺少法律參考的問題，也為后續(xù)法律提供了完善的空間。而法律與條例相比，能更加規(guī)范政府行為，有利于市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，激發(fā)企業(yè)參與活力。綜合看來，PPP立法有望加快推進(jìn)。”
