2019年12月31日自然資源部印發《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見(試行)》，主要包括礦業權出讓制度改革、油氣勘查開采管理改革、儲量管理改革3個大的方面內容，11條具體改革內容,釋放全面開放油氣探勘開采市場的信號,這意味著今后無論是從事礦產資源勘查，還是開發，主要的途徑都將是通過市場競爭來獲取礦業權，這是貫徹落實黨中央、國務院關于礦業權出讓制度改革、加大油氣勘探開發力度戰略部署的重要舉措。

實際上，近年來我國不僅在多個重要政策文件中明確油氣上游領域放開的改革方向，而且開展了上游市場放開的相關試點。在試點及實踐方面，自然資源部(原國土資源部)先后組織開展了兩輪頁巖氣探礦權招標，且作為改革的先行先試，還在新疆常規油氣區塊組織了兩輪探礦權招標，積極推動上游改革精神的落地。在政策方面，2017年5月中共中央、國務院印發《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》明確了上游改革的重點任務是“完善并有序放開油氣勘查開采體制，提升資源接續保障能力。實行勘查區塊競爭出讓制度和更加嚴格的區塊退出機制，加強安全、環保等資質管理，在保護性開發的前提下，允許符合準入要求并獲得資質的市場主體參與常規油氣勘查開采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導、多種經濟成分共同參與的勘查開采體系。” 2018年9月《關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》(國發[2018]31號)、2019年4月《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》也就推進礦業權競爭性出讓等重要改革方向做了進一步的明確。2019年6月國家發改委聯合商務部發布《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2019年版)》也取消了外商在石油、天然氣勘探開發限于合資、合作的限制。

當前，我國油氣體制改革已進入深水區，下游市場化競爭格局基本形成，中游國家油氣管網公司已于2019年12月在京掛牌成立，油氣上游體制改革也在穩步推進。盡管油氣上游市場在大的政策層面已經放開了，但真正的礦業權改革落地及上游市場放開還存在一些挑戰和亟待解決的問題，尤其是油氣上游改革試點及實踐已經暴露出來的典型問題，亟需解決。

自2009年以來，自然資源部(原國土資源部)就油氣資源上游改革試點開展了8次招標。從參與我國頁巖氣探礦權招標與新疆常規油氣區塊招標及掛牌出讓的企業數量變化與生存現狀看，礦業權招標初衷與結果相距甚遠，改革試點進展均不順利。一方面，參與投標的市場主體越來越少，且企業參與油氣上游礦業權改革的積極性越來越低;另一方面，中標企業工作進展都不順利，出現“先驅變成先烈”現象，且目前僅存的3家通過招標進入油氣行業的企業都遇到較大困難。如果這些困難不排除，勢必影響未來市場主體繼續參與上游改革意愿，影響整體油氣體制改革進程。中游管網改革是為了支持上游多元化市場競爭，而上游沒有多層次市場化競爭，改革的意義就前功盡棄。

總的來講，油氣上游改革試點及實踐已經暴露的出來的主要問題包括以下第三個方面：

一是試點招標的最低勘查投入要求遠高于常規區塊，不利于試點推行。我國對常規油氣區塊的勘查投入要求是每平方公里第一年2000元、第二年5000元、第三年10000元，且存在油氣區塊到期不達標未退出面積問題。據統計，三大油企現有油氣礦業權區塊的勘查投入，約有1/3區塊面積達標、1/3區塊面積不達標、1/3區塊面積根本沒有投入，勘查投入未達標區塊也沒有依法退出區塊面積。但試點招標要求新進市場主體年均勘查投入要達到每平方公里1萬元，且三年最低投入每平方公里3萬元及以上，這遠遠高于對常規油氣區塊最低勘查投入的要求，且嚴格要求退出面積，顯得有失公允。油氣勘探是一個摸索漸進的過程，逐步投入，漸聚重點，平均投入模式既不科學，也會造成不必要的巨大浪費。

二是試點招標區塊資源質量較差,探礦權期限設置過短，中標企業面臨較大困難。試點招標區塊基本上都是國有石油公司退出的“三流區塊”或“邊角料”，對油氣央企都是最難啃的“硬骨頭”，對剛進入油氣上游市場的新主體更是巨大的風險挑戰，比如某些企業雖有發現，但資源品質太差，繼續開發還是放棄難以抉擇。同時，試點招標的探礦權期限設置過短，中標企業面臨較大困難，比如某些企業雖有發現，但資源品質太差，繼續開發還是放棄難以抉擇。同時，試點招標的探礦權期限設置過短，中標企業面臨較大困難，比如某些企業經歷千辛萬苦發現油氣時，探礦權已到期，導致無所適從。

三是油氣地質資料未能依法實現社會共享。三大油企長期持有油氣礦業權，地礦部門早期投入獲得的地勘資料也全部無償交付給他們，但他們一直沒能按照礦產資源法相關規定將地質資料上交給國家主管部門，有法不依卻難以追究問責，導致自然資源部基本不能掌握國內已有油氣礦產資源的地質資料數據，致使試點中標企業未能從國家正規渠道獲得區塊前期地質資料，導致企業不得不耗費大量人力物力財力和時間，重復先前油企的地質資料收集工作，有的甚至不得不托朋靠友私下出錢購買些許零星地質資料，嚴重影響了企業的勘查投入進程。

國家將油氣資源集中在三大油企的初衷是為了確保油氣安全，但現實情況是油氣安全壓力空前，而且越發嚴峻，油氣上游市場改革已經到了“不改不行”且“刻不容緩”的局面。下一步要想礦業權競爭性出讓取得良好效果，還需要國家層面出臺完善的礦業權出讓配套政策，仍要有大動作、大手筆來落實改革目標。具體建議如下：

一是給先行先試的試點企業出臺鼓勵政策。建議自然資源部相關部門積極做好協調工作，綜合考慮試點招標中標企業在實際勘查工作中所遇困難、企業落實勘查的資金實力、投資計劃以及所作出的努力，給予客觀評判和政策支持。在油氣礦業權的探采合一制度下，充分考慮前期中標企業的實際投入和已有發現，核減區塊面積方面給企業留足符合開采規劃的區塊面積、預留發展空間，保護企業的積極性，為市場樹立好榜樣，鼓勵更多市場主體參與未來上游改革。

二是拿出有前景的油氣區塊對社會招標，全面推進礦業權競爭性出讓。三大油企是我國油氣資源上游開發的主力軍，掌握大量優質油氣資源和勘探開發核心數據技術裝備，現階段有必要將其核心力量投入到條件復雜的地區開展技術攻關，參與國際市場高質量的對外合作。建議自然資源部嚴格落實礦產資源管理改革的相關政策，依法要求油氣公司在國內市場適當讓出優質區塊，拿出好的資源對社會資本招標，給新進企業一定的生存發展空間和盈利預期。培育新的市場主體，鼓勵新主體創新，通過市場競爭增加資本技術投入，調動一切積極性增加國內油氣產量，應對可能發生的重大挑戰。

三是完善地質資料共享，服務油氣礦業權流轉改革。制定油氣儲量和礦業權及價值評估指南，培育監管評估機構。開放國內油氣技術服務，統一管理國家油氣資源地質數據資料及信息，實現協同信息流、疏通物資流、打通技術流、擴展資金流，為油氣上游市場化改革營造良好的市場環境。為此，有關部門要提前做好準備，對浩如煙海的大量地質資料如何接收、儲存、開發、共享，對不按時上交資料者應怎樣處理等都要有詳盡安排。