國家發展改革委，國家能源局關于同意西藏自治區開展電力體制改革的復函

發改經體〔2018〕892號

西藏自治區人民政府：

報來《西藏自治區人民政府關于報請審批〈西藏自治區電力體制改革方案〉》(藏政函〔2018〕25號)收悉。經研究，現函復如下：

一、同意西藏自治區開展電力體制改革。經征求有關部門意見匯總修改形成的《西藏自治區電力體制改革方案》附后。請自治區全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，加快制定有關專項改革方案，報國家發展改革委、國家能源局備案。

二、加強組織領導，加快改革實施。請自治區加強對試點工作的組織領導，自治區人民政府負總責，督促各相關部門加強與國家能源局派出機構的分工協作，加強與電網企業、發電企業、用電企業等各方面的協調溝通，充分調動各方面積極性，做好工作銜接，形成工作合力。按照《中共中央 國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發〔2015〕9號，以下簡稱中發9號文件)和電力體制改革配套文件精神，在綜合試點和專項試點方案基礎上，結合實際完善配套措施、突出工作重點，確保改革取得實質性突破。

三、把握改革方向，規范推進試點。電力體制改革社會關注度高、影響面廣、情況復雜，要堅持正確的改革方向，確保在中發9號文件和配套文件框架內推進改革，防止改革工作方向走偏。改革工作要始終堅持以下原則：一是堅持市場定價的原則，不得采取行政命令等違背改革方向的辦法，人為降低電價;二是堅持平等競爭的原則，向符合條件的市場主體平等開放售電業務和增量配電業務，不得以行政指定方式確定售電主體和投資主體;三是堅持節能減排的原則，對按規定應實行差別電價和懲罰性電價的企業，不得借機變相對其提供優惠電價和電費補貼。

四、穩妥推進改革，確保電力安全。改革過程中，要建立問題發現和糾錯機制，靈活應對改革工作中出現的新情況新問題，切實防范改革過程中可能出現的風險，保證電網安全，保障民生用電，重大問題及時報告經濟體制改革工作部際聯席會議(電力專題)。電力市場運行前要進行模擬運行，加強對市場運行情況的跟蹤了解和分析，及時修訂完善有關規則、技術規范。國家能源局派出機構和自治區電力管理部門根據職能依法履行電力監管職責，對市場主體準入、電網公平開放、市場秩序、市場主體交易行為、電力普遍服務等實施監管。國家發展改革委、國家能源局將會同有關部門加強對改革的指導協調、督促檢查、評估驗收，共同做好改革工作。

附件

西藏自治區電力體制改革方案

為全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真落實中央經濟工作會議和政府工作報告各項部署，全面落實《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發〔2015〕9 號)和中央第六次西藏工作座談會精神，促進自治區電力工業科學發展，為經濟社會長足發展和長治久安提供有力保障，結合自治區實際，制定本方案。

一、充分認識電力體制改革的重要性和緊迫性

在黨中央、國務院的親切關懷下，在國家發展改革委、國家能源局等部委的關心支持下，自治區電力工業取得了長足發展和令人矚目的成就，有力支撐了西藏經濟社會持續健康發展。電力生產供應體系基本形成，特別是跨省聯網、主網延伸、無電地區電力建設和農網改造升級等工程加快建設，供電能力顯著提升，民生用能條件持續改善; “西電東送”接續基地建設取得重要進展。2013 年，通過主電網延伸覆蓋、小水電和獨立光伏電站局域網以及戶用光伏系統等方式，初步實現用電人口全覆蓋。截至 2017年底，西藏發電裝機容量、發電量和全社會用電量分別達 309 萬千瓦、62.26 億千瓦時、62.01 億千瓦時，較 2010 年末分別增長 202%、142%和 137%。

同時，自治區電力工業發展還面臨一些亟需通過改革解決的問題。一是尚未完全解決持續穩定供電問題。自治區骨干調峰電源不足，水電豐盈枯缺矛盾較為突出，青藏直流送電能力有限，電力持續穩定供應能力需進一步提升。目前，主網未覆蓋的 12 個縣供電仍得不到有效保障。二是農村電力建設任務依然艱巨。截至目前，自治區還有近 100 萬人沒有用上大網電，已通大網電的農牧區電力保障水平不高;邊境小康村建設中的能源保障任務重;電力服務水平較低，電力精準脫貧任務十分繁重，電力普遍服務落實面臨較大壓力。三是電力發展資金缺口大。自治區電力發展主要依靠中央財政支持和援藏資金，隨著自治區經濟社會快速發展以及人民日益增長的美好生活對電力需求不斷加大，電力發展與資金缺口的問題越來越凸顯，由于自治區仍屬于欠發達地區，地方財力十分有限，迫切需要中央財政加大支持力度，改善民生用能條件。四是新能源和可再生能源利用面臨困難。西藏可再生能源資源豐富，水電、風、光、地熱資源品質好，但由于體制機制等多方面原因，新能源和可再生能源資源開發進展緩慢，尚未得到有效利用。五是電力市場化交易機制、電價形成機制和投融資體制尚未健全完善。受高海拔、高寒缺氧因素影響，加之區內用電市場容量小，歷史欠賬多，自治區電價難以反映電力建設成本、運行維護成本、環境保護成本和市場供求狀況，沒有形成電力市場化交易平臺，電力價格出現扭曲;投資來源相對單一，體制性機制性障礙突出，改革迫在眉睫。

電力體制改革是黨中央、國務院的重大決策部署，是供給側結構性改革的重要內容，是降低實體經濟企業成本的有效手段，事關自治區能源保障和經濟社會發展全局。各級政府、相關部門及有關企業要高度重視，充分認識電力體制改革工作的重要性和緊迫性，要進一步增強改革意識、順應改革大勢，積極擁護改革、支持改革、參與改革，要加強對接、主動作為、密切配合，切實抓好電力體制改革工作，為全區經濟社會發展和群眾提供可靠電力保障。

二、總體要求

(一)指導思想

高舉習近平新時代中國特色社會主義思想偉大旗幟，全面貫徹黨的十九大精神，貫徹落實中央第六次西藏工作座談會精神，深入貫徹落實習近平總書記治邊穩藏重要戰略思想和加強民族團結、建設美麗西藏的重要指示，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，按照中央進一步深化電力體制改革的總體部署和自治區第九次黨代會和區黨委九屆三次全會的決策部署，深入推進供給側結構性改革，堅持社會主義市場經濟改革方向，堅持創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，以國家產業政策為導向，破除體制機制障礙，積極推進電力體制改革。

(二)主要目標

深化電力體制改革要立足西藏實際，建立健全電力行業“有法可依、政企分開、主體規范、交易公平、價格合理、監管有效”的市場體制;厘清發輸配各環節邊界，降低電力成本、理順價格形成機制，逐步打破壟斷、有序放開競爭性業務，實現供應多元化;增加區內能源供應，促進藏電外送，促進生態環境保護;著力完善農電管理體制，堅持推動廠網分開，健全電力發展機制，加強政府管理和有效監管，完善現代企業制度，逐步構建有效競爭的市場結構和較為完善的市場體系，逐步實現西藏電力工業清潔、高效、安全、可持續發展。

(三)基本原則

——堅持安全可靠。遵循電力工業的技術經濟規律，保障電能的生產、輸送和使用動態平衡，保障電力系統安全穩定運行和電力可靠供應，提高電力安全可靠水平。

——堅持保障民生。充分考慮西藏區情和社會承受能力，保障基本公共服務的供給，確保居民、農業、重要公用事業和公益性服務等用電價格相對平穩。

——堅持市場化改革。區分競爭性和壟斷性環節，培育獨立的市場主體，著力構建主體多元、競爭有序、開放共享的電力市場格局，形成適應市場要求的電力價格機制，激發企業內在活力，使市場在資源配置中起決定性作用。

——堅持保護生態環境。與經濟社會發展相適應，與自然環境相協調，加快轉變能源發展方式，注重提高可再生能源比重，注重能源合理利用，注重生態環境保護措施落實，促進生態文明建設。

——堅持積極穩妥。電力體制改革是一項系統性工程，要在各方共識的基礎上有序、有效、穩妥推進。要統籌處理好區內與區外、電源與電網、近期與遠期的協同關系，堅持政府引導、市場主導，努力實現互利共贏。

三、重點任務

(一)堅持推進廠網分開。堅決貫徹落實國家電力體制改革系列文件精神，堅決破除一切不合時宜的體制機制弊端，堅持推進“廠網分開”，不斷推進企業治理體系和治理能力現代化，為電力體制改革工作創造有利條件。結合自治區電力發展的實際情況，國網西藏電力有限公司繼續保留現有直孔水電站等裝機容量 62 萬千瓦電源資產作為系統的調峰調頻電站，今后國網西藏電力有限公司除抽水蓄能電站外不再參與電源建設，逐步實現廠網分開。

(二)完善農電管理體制。把構建平安西藏，確保邊疆穩固、長治久安、人民安居樂業，增進民生福祉作為農電體制改革的根本遵循，保證全區人民在共建共享發展中有更多獲得感，不斷延伸主電網供電范圍。根據發展水平和歷史情況，穩步推進農電管理體制改革，由國網西藏電力有限公司“農電代管”向“農電直管”或由地方入股成立現代化的股份制企業轉變。在主電網未覆蓋的邊遠鄉村建設以可再生能源為主要電源的微電網和配電網，保障安全可靠運行的電力供應。

(三)完善電網投融資體制，加快實現統一電網。爭取提高中央資金撥付比例，加快藏中電網與昌都電網、阿里電網聯網工程建設，加快形成以 500 千伏電網為主網架、配電網協調發展、覆蓋全部 74個縣(區)的西藏統一電網。具備條件的地區，試點推行增量配電網業務，探索社會資本投資配電業務的有效途徑。

(四)理順和完善電價形成機制。既要發揮電力在經濟社會發展中基礎公益性產業作用，又要回歸商品屬性，按照市場規律科學理順電價形成機制。一是科學核定上網電價。依據工程竣工決算合理確定各類電站工程造價標準，按照“保本微利”原則確定發電上網基準價格。二是核定輸配電價。依據電網輸配電資產和運維成本，按照“準許成本加合理收益”原則，核定各電壓等級輸配電價。三是合理核定銷售電價。結合自治區電力發展的實際情況合理制定各類型銷售電價，逐步制定實施“豐枯電價”、“居民階梯電價”、“峰谷電價”等。

(五)逐步建立區內電力直接交易機制。組建相對獨立的電力交易機構，完善電力市場監管體系。開展售電側改革試點，積極培育售電業務主體。按電壓等級分期分批放開用戶與發電企業開展直接交易。參與電力市場交易的區內發電企業上網電價，由用戶與發電企業通過協商、市場競價等方式，在政府規定的基準價格上下浮動范圍內自主確定。參與電力市場交易的用戶購電價格由市場交易價格、輸配電價(含線損)、政府性基金及附加三部分組成。

(六)建立跨省區電力交易機制。加強與區外省份的溝通協作，化解冬春季節電力緊張局面。國網西藏電力有限公司負責與區外協商簽訂季節性的電力外購長期協議，明確價格水平和負荷峰平谷特性。鼓勵發電企業在電力富余季節主動開拓外部市場，基于國家確定的跨省區輸電價格，按照售電地區市場規則，參與各類交易。

(七)建立電力發展的反哺機制。為更好地構建國家安全屏障和生態安全屏障，建立電力基礎公益性的反哺機制。爭取國家設立財政專項資金，建立西藏電力普遍服務補償機制，彌補電力企業承擔最基本公益性服務而導致的虧損。

(八)積極推動清潔能源電氣化。為保護國家生態安全屏障，貫徹落實國家“退耕還林、退牧還草”政策和《大氣污染防治行動計劃》的各項要求，逐步推動自治區薪柴等傳統用能方式向清潔能源電氣化方式轉變。積極推動自治區清潔能源電能替代相關工作，力爭在全國率先實現電氣化。

(九)加強政府管理和有效監管。厘清政府監管和電網等企業的工作職責，加強政府管理部門與行業監管部門的分工與合作，進一步加強政府部門的戰略規劃和運行管理，加強對調度機構、市場交易機構的有效監管。

四、保障措施

(一)加強組織領導。自治區發展改革委(能源局)牽頭建立深化電力體制改革領導小組，在自治區黨委全面深化改革領導小組及其經濟體制和生態文明體制改革專項小組統一領導下，統籌推進全區電力體制改革工作，制定深化電力體制改革相關政策文件和重大改革舉措，及時協調解決改革過程中的重大問題。各地市、各部門要圍繞重點工作任務制定工作方案，確保各項改革任務落到實處。

(二)強化重大問題專題研究。在推進電力體制改革的過程中，加強價格、市場化交易、農電體制改革、投融資和產權變更等重大事項和問題的專題研究工作。

(三)強化統籌協調。電力體制改革要與國有企業等相關重點領域改革有機結合。自治區發展改革委(能源局)牽頭提出工作清單，組織相關部門做好前期統籌協調和研究工作，形成具體方案后抓好推進落實工作。(四)加強宣傳引導。切實加強電力體制改革的宣傳報道，做好相關政策的解讀工作，形成濃厚氛圍。及時發布改革信息和政策文件，解答改革難題，回應社會關切，最大程度凝聚各方共識，形成改革合力，為改革深入推進創造良好輿論環境