2017年12月19日，國家發(fā)展改革委召開電視電話會議，就落實《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案(發(fā)電行業(yè))》(以下簡稱“《方案》”)的工作進行部署，標(biāo)志著盼望已久的全國碳排放交易體系啟動的鐘聲在2017年歲末如期敲響。認(rèn)真學(xué)習(xí)這個《方案》，深切體會到，國家在推進低碳發(fā)展戰(zhàn)略中，充分考慮到發(fā)揮市場機制對降低減碳成本的決定性作用，充分考慮到碳排放權(quán)交易市場(以下簡稱“碳市場”)對經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展的關(guān)系，充分體現(xiàn)了碳市場建設(shè)突出重點、夯實基礎(chǔ)、制度先行、穩(wěn)步推進的特點。
《方案》明確提出在發(fā)電行業(yè)(含熱電聯(lián)產(chǎn))率先啟動全國碳排放交易體系，規(guī)定了初期市場的交易主體為發(fā)電行業(yè)重點排放單位;明確了“發(fā)電行業(yè)年度排放達到2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量(綜合能源消費量約1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤)及以上企業(yè)或其他經(jīng)濟組織為重點排放單位;年度排放達到2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量及以上的其他行業(yè)的自備電廠視同發(fā)電行業(yè)重點排放單位。”根據(jù)中電聯(lián)的初步分析，火力發(fā)電企業(yè)(約1700家)幾乎都是碳市場的交易主體。作為長期從事中國電力行業(yè)應(yīng)對氣候變化的工作者，筆者完全贊同和擁護，并用實際行動積極推進《方案》在發(fā)電行業(yè)按計劃實施。
《方案》出臺前，我國曾進行了4年多的7省市碳排放交易試點，也進行了不同碳市場建設(shè)的方案研究，積累了豐富的經(jīng)驗，但也形成了各種不同的認(rèn)識和習(xí)慣作法。因此，在《方案》實施過程中，要克服慣性思維，高度重視以《方案》為依據(jù)，統(tǒng)一認(rèn)識，把方案的指導(dǎo)思想、原則、目標(biāo)任務(wù)和各種要求，充分體現(xiàn)在新的碳市場架構(gòu)之中，體現(xiàn)在具體的行動之中。
碳市場的要義是降低全社會碳減排成本
《方案》指出：“建立碳排放權(quán)交易市場，有利于降低全社會減排成本。”人類活動引起了溫室氣體排放(可以折算成二氧化碳當(dāng)量來衡量)，其中二氧化碳是主要的溫室氣體。煤的燃燒使用是排放二氧化碳的最大排放源。為了控制或者限制二氧化碳的排放，依據(jù)法律法規(guī)，政府對排放者(企業(yè))提出在一定時間段內(nèi)(如一年內(nèi))強制性的排放量限額，這個限額即為企業(yè)擁有的排放權(quán)。可見，排放權(quán)本身并不是實物，而是一種行政許可，企業(yè)可以交易的排放權(quán)部分是實際排放量與限額之間的差額。
一般情況下，大多數(shù)行政許可是不能交易的，而碳排放權(quán)之所以能夠交易，其首要原因是，因為在全球范圍內(nèi)不論在哪個地方排放了相同數(shù)量的二氧化碳對全球氣候變化的影響是相同的，即排放權(quán)交易不會因企業(yè)排放量的轉(zhuǎn)移而對氣候變化產(chǎn)生不同影響;其二，由于不同企業(yè)受各種內(nèi)、外部條件影響碳減排成本不同，而利益最大化是企業(yè)進行碳交易的基本動力和目的，通過碳市場，碳減排成本低的企業(yè)多減排，將富裕的配額賣給碳減排成本高的企業(yè)，從而降低買賣企業(yè)碳減排總成本。
從以上簡要分析不難看出，碳市場的主要要素是交易主體、交易產(chǎn)品、強制性配額、排放量核算、交易平臺、市場監(jiān)管。其中主體和產(chǎn)品決定了市場的規(guī)模;配額多少既反映了碳總量消減目標(biāo)的大小，也決定了碳排放權(quán)的稀缺程度，而稀缺性程度影響碳排放權(quán)的價格;排放量核算決定了交易的科學(xué)性、基礎(chǔ)性、準(zhǔn)確性;交易平臺決定了碳排放權(quán)的金融屬性和可實現(xiàn)性;監(jiān)管決定了交易的公平性和持續(xù)性。
碳市場的源頭是配額。從國內(nèi)外已有的碳市場運行情況看，過松的配額會造成碳價持續(xù)低迷，如前幾年的歐盟碳市場，幾乎體現(xiàn)不出碳成本對生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)的影響，碳市場成為擺設(shè)。但是，過緊的配額，必然會過多提高參與碳市場企業(yè)的成本，也會使這些成本最終傳導(dǎo)到全社會，影響到經(jīng)濟的平穩(wěn)健康發(fā)展。
《方案》中提出“配額總量適度從緊、價格合理適中”，要達到這個要求，重點是發(fā)電行業(yè)全局層面上碳配額總量“適度從緊”，因為配額的稀缺性決定了碳價高低。
要做到總量“適度從緊”，一是要把國家控制溫室氣體排放的總要求和能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略密切結(jié)合起來，考慮好火電機組尤其是煤電機組在能源轉(zhuǎn)型中的地位和作用，研究煤電(尤其是熱電聯(lián)產(chǎn)機組)在能源安全發(fā)展中的“紅線”，從宏觀和區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌解決好煤電裝機結(jié)構(gòu)和電量結(jié)構(gòu)。
二是要考慮好發(fā)電企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動對經(jīng)濟發(fā)展、民生保障、實體經(jīng)濟影響的作用、地位以及電力企業(yè)自身脫困。
三是要充分考慮煤電技術(shù)設(shè)備條件、運行條件對碳減排潛力的影響。
四是要科學(xué)估計新能源發(fā)展的速度對煤電的替代作用。摸清了這些情況，“適度從緊”有了具體內(nèi)涵，能夠具體操作，水落石出。在總量“適度從緊”條件下，分配到具體企業(yè)時，應(yīng)當(dāng)與能源電力發(fā)展的政策導(dǎo)向、節(jié)能減排導(dǎo)向、民生和企業(yè)發(fā)展導(dǎo)向相一致。
碳市場平穩(wěn)建設(shè)的關(guān)鍵是分階段實施和制度建設(shè)
碳市場的復(fù)雜性、影響廣泛性、與各種政策間的高度關(guān)聯(lián)性，要求我們必須打好基礎(chǔ)、協(xié)調(diào)關(guān)系、穩(wěn)步推進。《方案》提出按“基礎(chǔ)建設(shè)期”“模擬運行期”“深化完善期”3個階段穩(wěn)步推進碳市場建設(shè)工作，并對每個階段的具體任務(wù)提出了明確要求。《方案》中針對碳市場的“配額管理”“排放監(jiān)測、報告與核查(MRV)”“市場交易”要素，提出了要建設(shè)相應(yīng)的3項制度體系，針對“碳排放數(shù)據(jù)報送”“碳排放權(quán)注冊登記”“碳排放權(quán)交易”“碳排放權(quán)交易結(jié)算”提出建設(shè)相應(yīng)的4個系統(tǒng)。3個階段實施、3項制度體系和4個系統(tǒng)，共同清晰勾畫出中國碳市場建設(shè)的“路線圖”和“里程碑”。
《方案》對相關(guān)部門及交易主體在碳市場建設(shè)中的責(zé)任做了明確分工，但是，要高質(zhì)量完成這些任務(wù)是非常艱巨的，不僅涉及到碳市場建設(shè)的本身，更涉及到與之相關(guān)的各項政策的協(xié)調(diào)。
《方案》提出“要堅持碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具的工作定位，切實防范金融等方面風(fēng)險。”除了防范金融風(fēng)險外，對于發(fā)電行業(yè)，應(yīng)對氣候變化的政策工具長期體現(xiàn)在節(jié)能提效的政策工具和調(diào)整電力結(jié)構(gòu)、淘汰落后產(chǎn)能等政策工具方面，且與污染控制政策工具之間有千絲萬縷的聯(lián)系。這些政策工具涉及到政府的發(fā)展改革部門、行業(yè)管理部門、環(huán)境保護部門、財政、稅收、價格、金融等管理部門，涉及中央和地方政府的事權(quán)。由于各種政策工具之間可能會發(fā)生矛盾和交叉，如煤炭消費總量控制、單位供電量能耗限額、能源效率約束性規(guī)劃目標(biāo)、電力體制改革中的節(jié)能調(diào)度等政策都會直接或間接影響到碳交易體系。要高度認(rèn)識到這些政策間有必要進一步協(xié)調(diào)，做好統(tǒng)籌考慮碳交易政策與其他政策的協(xié)調(diào)的頂層設(shè)計，形成合力。
電力企業(yè)應(yīng)積極行動認(rèn)真貫徹《方案》
第一，提高認(rèn)識，積極行動。從碳市場是低成本減碳政策屬性來看，電力企業(yè)積極響應(yīng)碳市場建設(shè)是理所當(dāng)然的。但是作為碳市場的交易主體，面對一個復(fù)雜的新機制，僅靠簡單理解和被動適應(yīng)是不行的，必須認(rèn)真梳理碳市場的每個環(huán)節(jié)，弄清碳市場與各種政策工具對企業(yè)可能造成的影響。
第二，實事求是，掌握準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。首先要在思想上建立事實求是的準(zhǔn)則。核算、上報碳排放數(shù)據(jù)時是報大對企業(yè)有利，還是報小對企業(yè)有利并非定數(shù)，而保持不敗之地的法寶就是實事求是。其次，要根據(jù)電力行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型要求帶來的新情況、新變化，從技術(shù)上、可操作性上不斷探索獲得準(zhǔn)確數(shù)據(jù)的方法，也為制訂第三方核查的技術(shù)規(guī)范提供科學(xué)支撐。
第三，為不斷挖掘企業(yè)碳減排潛力做好技術(shù)儲備。電力企業(yè)由于受電廠運行年限、地域、技術(shù)、管理水平等多種因素的影響，減碳的潛力是不同的，減碳的成本也是不同的，在碳市場中能夠獲得更高收益的一定是技術(shù)或管理的領(lǐng)先者。
第四，要加強培訓(xùn)，盡快掌握碳市場的機制和方法，通過市場交易獲得更好的收益。碳市場使企業(yè)有了新的優(yōu)化機組運行和提升生產(chǎn)經(jīng)營的動力，加之電力體制改革不斷深化，一些新的電價機制與碳市場結(jié)合后，會增加更多可供優(yōu)化的方案，會在很大程度上改變傳統(tǒng)的盈利模式。
第五，在模擬運行中，發(fā)揮好行業(yè)協(xié)會和企業(yè)的作用。模擬運行是檢驗和評估碳市場相關(guān)制度、機制設(shè)計是否有效的實戰(zhàn)演練，它不僅為進一步完善碳市場管理制度和支撐體系，強化市場風(fēng)險預(yù)警與防控機制打下良好的基礎(chǔ)，也決定著碳市場能否健康推進和擴大范圍。
作為電力行業(yè)協(xié)會，中電聯(lián)要在模擬方案制訂中發(fā)揮熟悉行業(yè)特點和與企業(yè)具有天然良好溝通的優(yōu)勢，承擔(dān)好政府部門委托的各項工作，積極發(fā)揮好應(yīng)有的作用，滿足碳市場建設(shè)進度和質(zhì)量要求。
電力集團公司應(yīng)當(dāng)發(fā)揮總體優(yōu)勢，在集團層面統(tǒng)籌參與碳市場建設(shè)，使國家碳市場建設(shè)的有關(guān)要求在所有企業(yè)落到實處，并通過碳市場的作用努力降低集團公司整體低碳發(fā)展成本。
