20世紀70年代以來，對可持續經濟增長模式的思考與研究得到全球關注，包括對綠色金融立法方面的實踐，而《巴黎協定》的簽訂標志著全球經濟生產開始向綠色、低碳、可持續轉型。全面梳理美國、英國、德國和日本在環境保護和綠色金融方面的立法，可以為我國綠色金融的立法、實踐和快速發展提供一些經驗借鑒，為實現綠色低碳發展奠定法制基礎。
作者安國俊，工作單位：中國社會科學院金融研究所，同時為中國人民大學重陽金融研究院客座研究員。
作者曹超，工作單位：中國人民大學財政金融學院。本文刊于《中國金融》2017年第18期。
20世紀70年代以來，對可持續經濟增長模式的思考與研究得到全球關注，包括對綠色金融立法方面的實踐，而《巴黎協定》的簽訂標志著全球經濟生產開始向綠色、低碳、可持續轉型。全面梳理美國、英國、德國和日本在環境保護和綠色金融方面的立法，可以為我國綠色金融的立法、實踐和快速發展提供一些經驗借鑒，為實現綠色低碳發展奠定法制基礎。
國際社會達成的氣候公約及綠色金融制度框架
1992年頒布的《聯合國氣候變化框架公約》，是世界上第一個具有法律約束力的氣候談判國際基本框架，為全球氣候變化談判奠定了堅實的基礎。1977年在日本京都頒布的《京都議定書》，作為定量化減排的重要國際法律文件，使溫室氣體減排成為發達國家的法律義務。而2015年出臺的《巴黎協定》則開啟了2020年后全球氣候治理新階段。
世界各國較早就開始了綠色金融的理論研究及實踐，達成了一系列綠色金融制度建設框架，為綠色金融的快速發展奠定了制度基礎。1992年，為普及和推廣可持續金融理念，督促金融機構可持續發展，聯合國環境規劃署聯合世界主要銀行和保險公司成立了金融機構自律組織。之后，聯合國環境規劃署分別于1995年和1997年發布了《聯合國環境署保險業環境舉措》和《銀行業、保險業關于環境可持續發展的聲明》，明確了保險業和銀行業的環境責任，標志著國際金融業開始系統實施環境管理體20系。2003年6月，國際金融公司(IFC)聯合花旗銀行、巴克萊銀行、荷蘭銀行等發起建立了商業銀行新標準——赤道原則，花旗銀行等10家銀行率先宣布成為赤道銀行。赤道原則的確立為推進綠色環保、低碳生產提供了嚴格的行業準則，成為國際項目融資的新行業準則。赤道原則官網顯示，目前已有來自37個國家的90家金融機構采納赤道原則。2015年在中國人民銀行和英格蘭銀行的聯合倡議下，G20綠色金融研究小組成立，并于2016年杭州G20峰會上發布了G20綠色金融綜合報告，以推動綠色金融的發展和全球合作。
發達國家綠色金融立法
美國綠色金融立法
自20世紀70年代至今，美國聯邦政府先后頒布了26部環保法律，綠色金融理念在這一系列環保法律中不斷得到體現和強化，綠色金融相關立法不斷得以完善。1936年頒布的《公共汽車尾氣控制法》可以說是美國綠色金融理念付諸法律實踐的最初表現。1970年頒布的《國家環境政策法》作為環保基本立法，突出體現了綠色金融理念。而1970年、1972年分別實施的《清潔空氣法》和《清潔水法》兩部法律，加強了對空氣和水資源的立法保護，是綠色金融立法的具體實踐。1980年，美國的《超級基金法案》(CERCLA)要求企業必須為其引起的環境污染承擔責任，這使信貸銀行不得不高度關注和認真防范由于放貸而可能引起的潛在環境風險。作為美國重要環保法律，《超級基金法案》直接催生了綠色信貸和綠色保險制度，是綠色金融立法發展的重大轉折。
而奧巴馬政府實施的“綠色新政”也有效提升了美國經濟發展潛力，并在世界上起到了引導和示范效應。如2009年美國政府先后出臺的促進低碳經濟發展的《美國復蘇與再投資法案》和《美國清潔能源與安全法案》，兩部法律明確規定了要推廣清潔能源、提高能源利用效率，通過低碳經濟發展提升美國經濟增長，這對美國最早走出2008國際金融危機泥潭，擺脫其不利影響起到了重要作用。
作為聯邦制國家，美國各州政府擁有較大的獨立立法與行政執法權。各州政府也積極頒布了生態環境保護的相關法律，以此來推動綠色金融發展，其中美國加州的環保、綠色金融立法走在了前列。加州1989年就頒布了《綜合廢棄物管理法令》，以此來推動循環經濟發展。2006年頒布的《加利福尼亞州全球變暖解決方案法》，使加州成為美國第一個從法律上約束自己實現減排目標的州。而2010年出臺的《限制二氧化碳排放總量管制與排放交易規定》，使加州政府成為美國第一個利用市場規律遏制溫室氣體排放的地方政府。同時加州政府還與我國江蘇省簽署了《新能源與生態環境戰略合作框架協議》，這是中美首個省州之間關于新能源和生態環境戰略合作的框架協議，推動了中美在環境保護方面的合作。
英國綠色金融立法
20世紀70年代以來，英國加快了綠色金融相關立法進程。1972年出臺的《有毒廢物處置法》嚴格規范了有毒廢物處理標準，其中還涉及綠色信貸理念。作為英國環保領域的重要立法，1990年頒布的《環境保護法》規定企業必須通過環境責任評估，才能從金融機構獲得綠色信貸。其中2001年英國出臺的《污染預防法》對9000多個企業生產工藝環節的環境準則進行了嚴格規定和細化，通過約束企業的生產經營，降低對環境的影響破壞。同時，英國也是世界上最早推行低碳發展和制定低碳經濟立法的國家之一，在2003年頒布《我們的能源未來：創建低碳經濟》，在西方國家中最早提出了低碳經濟發展理念。而2008年頒布的《氣候變化法案》是一部推動低碳經濟發展的法律，使英國成為世界上第一個法律明確規定CO2減排的國家。英國政府還積極推動發展綠色信貸，采取了相關促進綠色信貸的激勵措施。2009年頒布的《貸款擔保計劃》，明確了針對中小企業融資的補貼和擔保機制，鼓勵中小企業將資金投向綠色創新環保產業，極大地促進了中小企業綠色生產的資金需求。
同時，英國政府還推動綠色金融機構的建設和金融機構的“綠色化”，如2003年巴克萊銀行最早宣布加入赤道原則。為了鼓勵更多的社會資本投資于存在市場失效問題的綠色環保項目領域，英國政府于2012年10月投資成立了英國綠色投資銀行——全球首家專門致力于綠色經濟的投資銀行，致力于解決基礎設施融資中市場缺失的問題，通過調動私人資本來加快向綠色經濟的轉型，極大地推動了英國綠色金融的快速發展。
德國綠色金融立法
德國很早就開始對循環經濟發展制定相關立法和實踐。20世紀70年代開始，德國制定了一系列的環境保護立法，這些立法主要遵循了預防原則、污染者付費原則以及合作原則。盡管德國至今也沒有頒布綠色信貸法、綠色保險法或綠色銀行法等綠色金融相關立法，但德國擁有十分發達的環境保護法律體系，并以這些環境保護法律為基礎，將其循環經濟核心理念貫穿其中，通過推動其循環經濟立法和政策實踐的實施，促進綠色金融的快速發展。
1972年頒布的《廢棄物管理法》主要針對如何進行廢棄物的有效處理。而在1991年出臺的《包裝條例》，德國政府第一次將其循環經濟發展理念體現于環保立法體系中。德國擁有先進的環境責任保險制度，1991年頒布的《環境責任法》極大地擴充了環境責任險的適用和承包范圍。1996年實施的《循環經濟與廢棄物法》作為德國循環經濟關鍵綜合性立法，在世界上較早將循環經濟寫入法律。2000出臺的《可再生能源促進法》通過法律明確了要加大對清潔低碳能源的開發利用。這些相關法律的實施對綠色信貸的快速發展提供了法律保證。德國還積極推動綠色保險的法律建設，先后于2007年、2008年頒布了《環境損害保險一般條款》和《環境責任保險條款》等環境保險法律，通過明確環境責任人的義務和綠色保險種類，解決環境污染糾紛，來促進綠色保險的發展。
在綠色金融實踐上，德國政府積極作為，通過優惠補貼等措施支持德國復興信貸銀行積極踐行綠色信貸政策。同時，1974年，在德國政府的主導下，成立了世界第一家生態銀行，這為德國綠色信貸的發展提供了長期、穩定的資金支持。
我國綠色金融立法路徑選擇
完善的法律基礎設施是綠色金融發展的重要制度保障。我們應充分利用法律的強制性約束來監督管理金融機構和企業的市場行為，保障相關政策落地和激勵機制的發揮，有效實現經濟的綠色轉型和可持續發展。
明確銀行等金融機構的環境法律責任
目前我國監管部門出臺的綠色信貸政策包括2007的《關于落實環境保護政策法規防范信貸風險的意見》，這被認為是中國綠色信貸制度建立的標志。2012年銀監會出臺《綠色信貸指引》也對銀行業金融機構開展綠色信貸、大力促進節能減排和環境保護提出了明確要求;未來應通過修改和增加《商業銀行法》的相關條款，對商業銀行的信貸行為進行相應約束和引導，對其貸款融資項目的環境風險責任進行具體規定，從而影響其貸款行為。建議探索將綠色信貸納入宏觀審慎評估框架，并將綠色信貸實施情況關鍵指標評價結果、銀行綠色評價結果作為重要參考，納入相關指標體系，完善支持綠色信貸等綠色業務的激勵機制，同時建立抑制高污染、高能耗和產能過剩行業貸款的約束機制。探索通過再貸款和建立專業化擔保機制等措施支持綠色信貸發展，建立以綠色信貸理念主導的信貸業務體系和風險管理框架。
積極推動綠色金融工具創新方面的細則落地
首先，完善綠色債券的相關規章制度，將各種有助于降低綠色債券融資成本的激勵機制盡快通過制度框架予以明確。加強部門間協調，完善并統一我國綠色債券界定標準。作為債券市場的創新品種，綠色債券市場發展亟待相關政策的出臺，除了綠色債券和發行項目標準的界定，在資金投向、信息披露、第三方認證、信用評級、綠色債券指數、擔保、次級債券與再保險等信用增信工具、環境效益評價、項目評估和資金使用評價體系等多個方面完善。同時，可以考慮為綠色債券發行人或投資人提供稅收優惠，促進綠色貸款機制、風險權重優惠、審批的快速通道、海外人民幣離岸市場發行的相關配套支持等系列政策出臺。另外，我國已經相繼出臺綠色金融債、綠色企業債、綠色公司債發行指引等制度，從國際經驗來看，市政債的發行可以很好地解決地方政府城鎮化環保產業投融資的問題。未來我國可以考慮出臺相關制度，在有效防范風險的前提下，允許符合條件的地方通過綠色市政債的發行，引導投資到綠色基礎設施和環保等產業，創新推進低碳綠色城市的發展。
其次，利用保險的產品創新，運用保險對綠色項目的再擔保，提高市場投資者的投資信心。采用強制保險的綠色責任保險制度，降低高污染、高環境風險企業的社會污染和金融風險，將企業是否投保環境污染責任保險情況，作為獲得綠色信貸等金融服務的重要參考指標，以綠色保險保障地區綠色產業體系安全發展。可嘗試在部分省份、部分行業推行強制性的綠色保險，積累一定行業經驗后，逐步推向覆蓋全國和更多行業的綠色保險，形成環境風險的有效防范和快速轉移的風險治理機制。相關政府部門要主動作為，積極參與制定綠色保險相關法律，適時出臺環境污染責任強制保險條例，對環境污染風險評估和損失賠償標準進行明確與細化。
最后，支持綠色基金方面的政策法規需要不斷完善。2016年8月七部委聯合發文明確支持設立各類綠色發展基金，實行市場化運作。支持社會資本和國際資本設立各類民間綠色投資基金，通過政府和社會資本合作(PPP)模式動員社會資本參與綠色投資。明確地方政府可通過放寬市場準入、完善公共服務定價、實施特許經營模式、落實財稅和土地政策等措施，完善收益和成本風險共擔機制，支持綠色發展基金所投資的項目。推動完善綠色項目PPP相關法規規章，鼓勵各地在總結現有PPP項目經驗的基礎上，出臺更加具有操作性的實施細則，鼓勵各級政府以多種形式發起或參與發起PPP模式的綠色發展基金。
建立強制性環境信息披露機制
通過強制性要求企業披露其生態環保信息，促使企業改善生產，增強其生態環保社會使命感和責任感，引導資金更多投向環境友好型綠色企業。將企業環境違法違規信息等企業環境信息納入金融信用信息基礎數據庫，建立企業環境信息的共享機制，為金融機構的貸款和投資決策提供依據。完善上市公司環境信息披露制度，據統計，目前在滬深交易所3000多家上市公司中，屬于環保部確定的“國家重點監控企業”的上市公司有160多家，近九成披露了環境信息，建議進一步加強相關部門協調，提高上市公司信息披露的規范性、完整性，以便投資者和公眾準確判斷上市公司環境風險，同時加大對偽造環境信息的上市公司和發債企業的懲罰力度，并以此為契機提高環境績效。同時，要發揮綠色金融中介服務機構的監督、引導、約束和激勵作用。
完善綠色金融風險防范的制度框架
綠色金融的發展仍處于探索階段，必須建立綠色金融風險防范機制，健全問責制度，制定投融資風險考核機制，引進第三方綠色評估機構，加強綠色金融發展監管。制定專門的綠色融資審查體系，對綠色項目的備案和綠色投融資資金的使用方向都要建立考核體系，嚴格監督資金的使用方向和影響結果，培育專業的第三方綠色評估機構，對融資使用狀況進行評估，確保綠色融資資金投向真正的綠色項目。將綠色金融業務開展成效、環境風險管理情況納入金融機構績效考核體系。依法建立綠色項目投資風險補償制度，通過擔保和保險體系分散金融風險。建立綠色金融信息交流交易平臺，解決綠色金融市場中的信息不對稱問題，有效防范信用風險和流動性風險，加強綠色金融體系本身的抗風險能力，促進綠色金融助力低碳綠色發展的進程。
制度先行，積極推動綠色金融在地方落地
2017年6月14日的國務院常務會，決定選擇浙江、江西、廣東、貴州和新疆的部分地市，作為綠色金融改革創新試驗區，從而推動中國的綠色轉型。此次綠色金融改革創新試驗區的落地，標志著我國地方綠色金融體系的建設進入實踐階段。未來可通過在5省區的體制機制探索，積累可復制推廣經驗，從而更好發揮綠色金融助推經濟和城市的綠色轉型。
但是，我們也應清醒地認識到，在現有宏觀經濟形勢和金融改革背景下，我國的綠色發展仍面臨著諸多投融資方面的挑戰，與國家的綠色低碳發展目標還存在一定距離。地方在綠色金融改革創新試點過程中，應探索完善相關法律基礎設施，積極落實環境責任、生態資源產權確權和綠色信貸優先受償等制度。同時完善PPP模式的綠色基金的收益和成本風險共擔機制，完善公共服務定價、實施特許經營模式、落實財稅和土地政策等措施，保障社會資本進入的公平性。另外，支持地方和市場機構通過專業化的擔保和增信機制支持綠色債券的發行，降低綠色債券的融資成本。而如何協調環境效益和經濟效益，正確引導投資者的責任投資理念，保障綠色金融參與主體的相關利益，使得綠色金融自上而下的推廣方式與自下而上的落實方式有效結合，是發展綠色金融的主要挑戰之一。
