從無(wú)到有：國(guó)際航空碳市場(chǎng)機(jī)制談判不易
1944年，52個(gè)國(guó)家在芝加哥簽署了《國(guó)際民航公約》（亦稱“《芝加哥公約》”），成立了國(guó)際民航組織，該組織是聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)下專責(zé)國(guó)際民航事務(wù)管理和發(fā)展的機(jī)構(gòu)，由大會(huì)、理事會(huì)和秘書(shū)處三大機(jī)構(gòu)組成，目前該組織有191個(gè)成員國(guó)，總部設(shè)立在加拿大蒙特利爾。2007年國(guó)際民航組織第36屆大會(huì)正式啟動(dòng)了應(yīng)對(duì)氣候變化政治談判進(jìn)程，大會(huì)通過(guò)同時(shí)承認(rèn)“共區(qū)”原則和“非歧視”原則，并提出要制定一攬子航空減排行動(dòng)。2009年，國(guó)際民航組織召開(kāi)具有臨時(shí)大會(huì)性質(zhì)的“國(guó)際航空與氣候變化高級(jí)別會(huì)議”，會(huì)議成果文件包括會(huì)議宣言和會(huì)議主席聲明兩部分，其中會(huì)議宣言重申了“共區(qū)”原則和“非歧視”原則，確定了2050年前行業(yè)年均燃效提升2%的中長(zhǎng)期目標(biāo)，同時(shí)提及要制定更加雄心勃勃的減排目標(biāo)以及建立國(guó)際航空減排市場(chǎng)機(jī)制。
在此基礎(chǔ)上，2010年國(guó)際民航組織第37屆大會(huì)期間，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在是否制定絕對(duì)量減排目標(biāo)問(wèn)題上分歧巨大，最終大會(huì)通過(guò)的決議同時(shí)確定了2%的燃效提升目標(biāo)和2020年碳中性增長(zhǎng)目標(biāo)。但由于主要發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為碳中性增長(zhǎng)目標(biāo)不可行、侵損其國(guó)際航空發(fā)展權(quán)，發(fā)達(dá)國(guó)家反對(duì)明確發(fā)達(dá)國(guó)家要為發(fā)展中國(guó)家預(yù)留排放空間的表述，會(huì)后包括中國(guó)在內(nèi)的主要航空大國(guó)均對(duì)該目標(biāo)段落提出保留意見(jiàn)。大多數(shù)觀點(diǎn)都認(rèn)為減排目標(biāo)無(wú)法僅靠行業(yè)內(nèi)部的行動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，相關(guān)替代清潔能源發(fā)展也尚未成熟，所以國(guó)際民航組織決定需要建立全球市場(chǎng)機(jī)制來(lái)幫助完成這一目標(biāo)。
2013年，國(guó)際民航組織第38屆大會(huì)在經(jīng)過(guò)各方激烈交鋒后，啟動(dòng)了投票機(jī)制，通過(guò)了A38-18號(hào)決議，決定建立國(guó)際航空全球市場(chǎng)機(jī)制作為實(shí)現(xiàn)2020年碳排放零增長(zhǎng)的重要手段，并明確要在2016年第39屆大會(huì)審議通過(guò)相關(guān)方案，2020年起實(shí)施。2016年10月，在蒙特利爾召開(kāi)的國(guó)際民航組織第39屆全體大會(huì)通過(guò)了《國(guó)際民航組織關(guān)于環(huán)境保護(hù)的持續(xù)政策和做法的綜合聲明-氣候變化》和《國(guó)際民航組織關(guān)于環(huán)境保護(hù)的持續(xù)政策和做法的綜合聲明-全球市場(chǎng)措施機(jī)制》兩份重要決議，確定了“國(guó)際航空碳抵消及減排機(jī)制”的實(shí)施框架，建立了第一個(gè)全球性行業(yè)市場(chǎng)減排機(jī)制。
分三階段啟動(dòng)全球航空減排機(jī)制
國(guó)際民航組織第39次大會(huì)通過(guò)的“國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制”旨在利用市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)到2020年后國(guó)際民航二氧化碳排放零增長(zhǎng)的目標(biāo)，即從2021年起，國(guó)際航空二氧化碳排放較2020年水平的增量部分需通過(guò)購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的減排量予以抵消。該機(jī)制分為三個(gè)階段實(shí)施：試驗(yàn)階段（2021-2023年）、第一階段（2024-2026年）以及第二階段（2027-2035年）。試驗(yàn)階段和第一階段各國(guó)自愿參加，但發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)率先參與。第二階段，滿足以下條件的國(guó)家強(qiáng)制參加：2018年國(guó)際航空周轉(zhuǎn)量全球占比超過(guò)0.5%的國(guó)家或在國(guó)際航空周轉(zhuǎn)量排序（由高至低）中累計(jì)份額90%以內(nèi)
的國(guó)家，最不發(fā)達(dá)國(guó)家、小島嶼發(fā)展中國(guó)家和內(nèi)陸發(fā)展中國(guó)家等可被豁免。為盡量避免市場(chǎng)扭曲，大會(huì)決定國(guó)際航空碳抵消和減排機(jī)制僅要求參與該機(jī)制的國(guó)家間的航班實(shí)施抵消活動(dòng)，但所有國(guó)家都需要報(bào)告相關(guān)數(shù)據(jù)。該抵消機(jī)制的履約周期為三年，2021至2023年為第一個(gè)周期。理事會(huì)將從2022年起每三年對(duì)國(guó)際航空碳抵消和排放機(jī)制的運(yùn)行情況進(jìn)行一次審評(píng)，審評(píng)結(jié)果將作為后續(xù)完善該機(jī)制的重要參考。
國(guó)際民航組織制定了分階段的責(zé)任分配方案，從最初的按全行業(yè)增排比例分配逐漸過(guò)渡到按航空公司個(gè)體增排比例分配。2021年至2029年，行業(yè)權(quán)重占100%，即完全按照行業(yè)增速劃分抵消責(zé)任；2030年起，行業(yè)部分的比例將逐漸下降至30%以下，相應(yīng)地，個(gè)體部分的比重隨之上升。根據(jù)大會(huì)決議，行業(yè)基準(zhǔn)排放量和個(gè)體基準(zhǔn)排放量分別為2019年和2020年全球和某航空公司國(guó)際航空二氧化碳排放量的平均值。目前相關(guān)工作主要集中在三個(gè)方面：監(jiān)測(cè)、報(bào)告及核查，可用于抵消的排放單位以及中央登記簿。此外，為激勵(lì)各國(guó)航空公司提前購(gòu)買(mǎi)減排項(xiàng)目用于2021-2023年的“履約”，國(guó)際民航組織還提出要在2018年前組建“臨時(shí)項(xiàng)目評(píng)估組”（IPAG）對(duì)各國(guó)申請(qǐng)的減排項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審并基此列出所謂的“正面清單”。
國(guó)際航空碳減排市場(chǎng)機(jī)制影響深遠(yuǎn)
國(guó)際航空減排全球市場(chǎng)機(jī)制是首個(gè)行業(yè)層面的國(guó)際碳市場(chǎng)，具有極強(qiáng)的示范效應(yīng)。在政治層面，該機(jī)制是繼《巴黎協(xié)定》后對(duì)氣候變化多邊進(jìn)程的再次有力推動(dòng)，進(jìn)一步明確了全球低碳轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)，有助于凝聚各國(guó)合作意愿。在實(shí)踐和技術(shù)層面，該機(jī)制的建立對(duì)于《巴黎協(xié)定》第六條市場(chǎng)機(jī)制的談判、區(qū)域間碳市場(chǎng)的聯(lián)接以及探索成本最優(yōu)的全球減排路徑來(lái)說(shuō)是一次重要的嘗試。新機(jī)制必將對(duì)民航業(yè)和全球應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。
根據(jù)國(guó)際民航組織的預(yù)測(cè)，未來(lái)國(guó)際航空燃料消費(fèi)及相應(yīng)的溫室氣體排放仍將保持快速的增長(zhǎng)趨勢(shì)。相比于2020年水平，2025年國(guó)際航空二氧化碳排放量將增長(zhǎng)1.42-1.74億噸，2030年增長(zhǎng)2.88-3.76億噸，2035年增長(zhǎng)4.43-5.96億噸。結(jié)合IEA（國(guó)際能源署）對(duì)國(guó)際碳價(jià)的預(yù)測(cè)結(jié)果，為實(shí)現(xiàn)2020年后國(guó)際航空二氧化碳排放零增長(zhǎng)的目標(biāo)，2025年全球航空業(yè)預(yù)計(jì)將支出15-62億美元用于抵消排放增長(zhǎng)，2030年和2035年這一數(shù)字將分別達(dá)到29-124億美元和53-239億美元。雖然由于參與全球市場(chǎng)機(jī)制的國(guó)家數(shù)量有限，真正的抵消量和抵消成本將低于上述估算結(jié)果，但可以預(yù)見(jiàn)的是，航空業(yè)為了實(shí)現(xiàn)2020年后碳排放零增長(zhǎng)目標(biāo)仍需付出高昂的代價(jià)。
考慮到發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家國(guó)際民航發(fā)展水平的差距，各方最終就分階段的抵消責(zé)任分配方案達(dá)成了一致，即前期根據(jù)行業(yè)平均增速分擔(dān)抵消責(zé)任，2030年后適當(dāng)增加根據(jù)個(gè)體增速分擔(dān)責(zé)任的比例。這一安排總體上體現(xiàn)了發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家共同但有區(qū)別的責(zé)任，但是也不難發(fā)現(xiàn)，由于2021年到2026年不強(qiáng)制各方參與抵消機(jī)制，這期間發(fā)展中國(guó)家的有限參與將造成納入抵消機(jī)制的國(guó)際航班數(shù)量較少、行業(yè)增速較低，發(fā)達(dá)國(guó)家即使自愿率先參與該機(jī)制，實(shí)際上需要承擔(dān)的抵消責(zé)任也較少。2027年后，未獲豁免的國(guó)家需強(qiáng)制參與抵消機(jī)制，僅第一個(gè)履約期按行業(yè)增速分擔(dān)抵消責(zé)任，隨后的履約期個(gè)體增速的比重迅速提升，由于發(fā)展中國(guó)際民航業(yè)務(wù)快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)仍將繼續(xù)保持相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期，2030年后發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)的抵消責(zé)任激增，考慮到抵消成本，其減少溫室氣體排放的壓力也將顯著增加。
面臨參與國(guó)際和國(guó)內(nèi)新市場(chǎng)機(jī)制的挑戰(zhàn)，中國(guó)民航業(yè)任重道遠(yuǎn)
中國(guó)應(yīng)做好參與準(zhǔn)備
中國(guó)作為民航業(yè)中增長(zhǎng)最快的國(guó)家之一，也將與2017年啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)，民航業(yè)作為第一階段可能納入的行業(yè)也正在著手啟動(dòng)相關(guān)的工作。面臨參與國(guó)際和國(guó)內(nèi)新市場(chǎng)機(jī)制的挑戰(zhàn)，中國(guó)民航業(yè)任重道遠(yuǎn)。
為應(yīng)對(duì)碳抵消機(jī)制對(duì)中國(guó)民航業(yè)發(fā)展可能產(chǎn)生的影響，國(guó)內(nèi)企業(yè)應(yīng)做好全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和充分的技術(shù)準(zhǔn)備。盡管中國(guó)航空企業(yè)在節(jié)能減排和綠色發(fā)展領(lǐng)域做了很多努力，但若要參與國(guó)際航空碳抵消和減排機(jī)制仍面臨艱巨挑戰(zhàn)，考慮到未來(lái)國(guó)際碳價(jià)的波動(dòng)，參與該機(jī)制可能給航空企業(yè)的運(yùn)行成本、金融管理乃至長(zhǎng)期發(fā)展帶來(lái)一定的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。航空企業(yè)應(yīng)盡早識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，熟悉市場(chǎng)機(jī)制規(guī)則，加強(qiáng)相關(guān)技術(shù)和人才儲(chǔ)備，不斷提升管理精細(xì)化水平，逐步提高航空替代燃料的使用比例。
中國(guó)應(yīng)積極開(kāi)展碳市場(chǎng)國(guó)際合作，促進(jìn)各方政策溝通，提高中國(guó)碳市場(chǎng)的國(guó)際認(rèn)可度，為參與國(guó)際航空市場(chǎng)機(jī)制奠定基礎(chǔ)。根據(jù)國(guó)際民航組織的大會(huì)決議，所有可用于國(guó)際民航碳抵消機(jī)制的減排單位都需經(jīng)國(guó)際民航組織相關(guān)機(jī)構(gòu)的評(píng)估。目前，該組織正就評(píng)估所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行最后的磋商和談判。我國(guó)應(yīng)依托國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)發(fā)展及參與全球氣候治理的豐富經(jīng)驗(yàn)，積極參與并影響國(guó)際民航組織相關(guān)談判進(jìn)程，推動(dòng)碳交易國(guó)際合作，提高中國(guó)碳市場(chǎng)的影響力，促進(jìn)政策交流，使中國(guó)碳交易產(chǎn)品獲得更廣泛的認(rèn)可，同時(shí)推動(dòng)國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)展乃至低碳轉(zhuǎn)型。
此外，由于國(guó)際航空碳抵消和減排機(jī)制采取國(guó)家參與、公司履約的形式實(shí)施，即是否參與該機(jī)制由國(guó)家決定，參與該機(jī)制后在該國(guó)注冊(cè)航空公司應(yīng)經(jīng)國(guó)家政府向國(guó)際民航組織提交有關(guān)數(shù)據(jù)。為此，我國(guó)政府如果決定參與該機(jī)制，則應(yīng)盡早就我國(guó)香港和澳門(mén)特別行政區(qū)及臺(tái)灣航空企業(yè)有關(guān)數(shù)據(jù)口徑及數(shù)據(jù)報(bào)送機(jī)制等問(wèn)題進(jìn)行研究并提出可行方案。
