但也應看到，能源行政體制改革已取得的成果仍然是階段性的，當前能源管理方面仍然存在較多突出問題，在一定程度上影響了能源發展的統籌規劃、市場化改革進程、能源法制建設和能源政策的貫徹落實。按照習近平同志在中央財經領導小組第六次會議上關于能源革命的講話要求和中央全會的有關精神，迫切需要深化研究政府能源管理的方式方法，加快能源管理和監管體制創新。

能源管理體制的國際經驗表明，針對能源資源的戰略屬性和商品屬性，為避免"政府失靈"或"市場失靈"，既不能單純強調政府管制，也不能單純依賴市場機制，既要兼顧社會公平，也要注重提高市場效率。基于對美國、英國、俄羅斯、加拿大、澳大利亞、法國、德國、澳大利亞、日本等國家的能源管理體制的比較研究，我們認為能源管理體制的國際經驗有三點值得借鑒。

一是面對世情國情變化，需要不斷優化調整國家能源管理機構及其職能。上世紀七十年代石油危機后，美國成立了能源部，日本成立了通產省下的資源能源廳。英國伴隨著能源的私有化浪潮，組建了獨立監管機構，撤銷了成立20年之久的能源部；面對能源安全和應對氣候變化的壓力，2008年又成立了能源與氣候變化部；前不久又重組成立了商務、能源與工業戰略部。能源是俄羅斯經濟騰飛的基石和生命線，俄羅斯于1991年成立能源部之后，經歷1993年的燃料動力部—2000年的動力部—2004年的工業和能源部，2008年組建了新的能源部，進一步完善了管理職能。二是能源管理職能比較集中，相關部門分工明確。無論美國、俄羅斯等設有專門的能源部，還是法國在工業、能源與數字經濟部之下，德國在經濟與技術部之下設置專門的能源管理部門，將能源管理的各項職能相對集中起來，便于管理和協調，各國做法基本一致。但將所有涉及能源的管理職能完全集中也不現實。美國除了作為能源主管部門的能源部和能源監管部門的聯邦能源監管委員會外，仍然存在負責核能監管的核能監管委員會，負責節能減排的環境保護署，負責能源外交的國務院能源資源局，以及涉及油氣輸送的運輸部，但邊界清晰、分工明確。三是設立專業化的獨立的能源監管機構是市場經濟國家的主流模式。如美國的能源監管委員會、英國的天然氣與電力市場辦公室、德國的網絡傳輸管理局等。

我國能源管理體制幾經風雨，能源管理部門分分合合。既有統管電力、煤炭、石油等多領域的燃料工業部、能源部，也有分散設置的電力部、煤炭部、石油部等；既有高規格的國家能源委，也有隸屬于部委的司局級單位。從歷史發展的角度看，我國能源管理能力實現了螺旋式上升，具體有四個規律。一是能源管理體制變革頻繁，但能源管理機構的設立、合并與撤銷，均與經濟體制改革密切相關；二是國家能源管理的職能由分行業的分散管理相對集中到了國家發展改革委和國家能源局；三是從綜合管理到行業管理的演變過程中，再次確立了能源管理專業屬性；四是通過"政監分離"和"政監合一、內部分離"模式的實踐探索，基本確立了能源（電力）監管的法律地位。

我國現行的能源管理格局有五個特征。一是行業管理相對綜合。國家能源局作為行業主管部門，對涵蓋電力、煤炭、石油、天然氣、核電、可再生能源的能源領域實施行業管理。二是行業管理不獨立。能源局與發展改革委在能源管理職責方面既有分工，也有職能交叉，特別是能源項目核準、能源系統運行管理和能源市場體系培育方面。"部委管理的國家局"定位，導致決策效率低下，越位與缺位現象并存。三是相關管理職責涉及多部門。能源產業鏈的部分職能分散于國土資源部、水利部、環境保護部、安監總局（煤監局）、國資委和財政部等。四是能源經濟性監管職能弱化。現行能源（電力）監管"政監合一"模式，相較于之前的電力行業"政監分離"模式，監管活力、效率和市場秩序均有明顯下降。五是國務院成立的國家能源委員會，負責研究擬訂國家能源發展戰略，審議能源安全和能源發展中的重大問題，統籌協調國內能源開發和能源國際合作的重大事項。

能源管理體制改革要理性看待、積極穩妥推進。一方面要繼續探索實行職能有機統一的大部門體制，整合、拓寬部委的職能和覆蓋空間，逐步向"大部制、寬職能、少機構"的方向發展。另一方面也要謀求政府決策、執行、監督適度分離，避免部門"一身三任"的體制弊端。能源管理體制改革的基本原則，一是堅持問題導向和目標導向。針對當前能源行業行政運作機制中，存在的職能交叉、多頭管理、政監不分等問題，通過優化調整化解消融突出問題。與市場經濟的目標模式、價值取向和基本規律相結合，把握正確目標，避免方向偏差。二是堅持效能原則。調整能源管理組織結構，優化職能配置和工作流程，從能力、效率、效果、效益等方面實現能源行政管理能力的有效提升。借鑒國際能源管理體制改革的經驗，努力實現決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調。三是堅持循序漸進原則。能源管理體制改革是一項系統性工程，要在中央全面深化改革領導小組的領導下，總體設計、統籌協調、積極有序推進。要立足國情，高度重視和正確處理集中與分散、中央與地方、條條與塊塊的關系，以充分發揮各方的積極性。

針對我國中央層面能源管理體制改革，建議如下：一是與我國能源生產大國、能源消費大國和能源責任大國的地位相適應，將國家能源局升格為國家能源部，賦予其完整的能源戰略、規劃、法律、政策、標準等管理職權，克服"部委管理的國家局"存在的諸多弊端，提高國家在能源領域行政決策的效率，適應形勢變幻莫測的國際能源格局。二是整合能源局市場監管、資質管理職能和發展改革委經濟運行、價格（成本監審）職能，組建國家能源監管委員會，獨立履行經濟監管職能。伴隨能源生產、使用計劃放開，經濟運行管理與市場監管的邊界正在消融；伴隨"管住中間"及相應價格形成機制的改變，能源價格的宏觀調控工具性逐漸喪失，確需國家能源監管委員會制定市場規則和監管辦法，來應對電力、油氣領域市場化后的復雜局面。三是環境、安全、資源等社會監管職能各歸各位，相應由環境保護部、國家安監總局和國土資源部承擔，國家能源部承擔"管行業就要管安全"的應有責任。四是整合電力可靠性中心、石油儲備中心，充實管輸專業力量，設立國家電力與油氣可靠性委員會，事業單位獨立運行，制定能源大系統可靠性標準，監測可靠性水平，接受能源監管委員會的業務指導。五是充分發揮國家能源委員會最高統領協調作用。盡管國家能源部和國家能源監管委員會職能已經相對集中，但能源領域管理與監管依然涉及較多部門，因此保留國家能源委員會并強化其議事協調能力十分必要。

在能源管理體制上處理好能源管理中央和地方的關系，一要保障國家能源安全和推動能源市場化改革需要調動中央和地方兩個積極性；二要堅持適度和均衡原則，尋求集權與分權管理的平衡點。具體建議，一是改組能源局區域監管局為國家能源監管委員會區域監管局。其主要職責是推動能源統一市場建設，監管區域和省級的批發市場秩序，監管跨省區輸電網絡和油氣管網的公平開放。二是比照國家設立省級能源廳和能源監管局。將現有的國家能源局省監管辦與地方發改委、能源局、經信委、物價局等部門的相關職能進行有機組合，設立省級能源廳和能源監管局。能源廳負責能源行業管理；能源監管局監管能源配送、供給服務和零售市場的秩序。三是省級能源廳實行中央與地方雙重管理，省級能源監管局接受國家能源監管委員會區域監管局的業務指導；實行省以下能源監管機構垂直管理制度。省級能源監管機構根據實際情況在市縣級設置相應的能源監管機構。四是環境、安全、資源等社會監管職能，比照中央部門進行設置；省級政府建立能源管理聯席會議機制。聯席會議發揮綜合協調作用，強化能源領域行業管理、經濟性監管、社會性監管各部門之間的政策協同。