作為世界上最大的發展中國家，我國溫室氣體的排放控制勢必為各國所共同關注，在帶來挑戰的同時也為我們帶來了發展機遇。

　　我國的排放控制政策，在全球氣候總體持續暖化的今天，應當是制度化和一貫的。在法治的年代，我們必須加強法律和制度建設，將應對氣候變化予以規范化解決。

立法有無必要性？

2007年，國務院頒布了《氣候變化應對國家方案》，國家“十二五”規劃設置了氣候變化應對篇章，有關部門和省級政府也發布了應對氣候變化的計劃，但是這些部署沒有上升為法律的層次，缺乏制度性、程序性和長期規范性。因此，我們還需要做進一步的工作，把這些部署納入到法律調整的范圍，把一些經驗鞏固到法律之中。

　　2008年8月，全國人民代表大會常務委員會頒布了《全國人民代表大會常務委員會關于積極應對氣候變化的決議》。按照我國的立法慣例，這項決議具有臨時性，等條件成熟后，后續應當有正式的立法跟進。

　　目前，《大氣污染防治法》正在修訂，由于氧化亞氮、全氟碳化物、碳黑等溫室氣體物質也屬于大氣污染物質，按照氣候變化與大氣污染防治措施的相關性和環境立法的協調化要求，其防治或多或少地涉及氣候變化的應對。但是《大氣污染防治法》的立法目的主要是為大氣污染防治，因而不可能太多地涉及氣候變化應對。

　　同樣地，我國正在制定的《能源法》以及正在實施的《節約能源法》、《可再生能源法》，雖然與氣候變化應對密切相關，但也由于其立法目的具有局限性，它們關于氣候變化應對的規定也局限于能源利用、低碳經濟發展等方面，對于氣候變化的基本原則、政策和適應問題，缺乏相關規定。

　　基于此，全國人大常務委員會應當制定專門法律，明確國家應對氣候變化的基本方針、基本原則、基本政策，建立完善的管理體制、法律制度、保障機制、法律責任，協調《大氣污染防治法》、《能源法》、《節約能源法》、《可再生能源法》等與氣候變化相關的規定，形成相對完整的氣候變化應對法律規范體系。

　　基本考慮有哪些？

首先，立法目的需要有獨特性和層次性。

　　立法目的的獨特性體現立法必要性。《氣候變化應對法》的立法目的應當是現行資源和環保立法所不具有的，體現獨特性。按照各方的建議，立法應當把控制溫室氣體的排放，科學應對全球和區域氣候變化，促進我國經濟和社會的可持續協調發展作為立法目的。

　　立法目的的層次性體現立法邏輯和立法部署，從字面上看，控制溫室氣體的排放，科學應對全球和區域氣候變化是開門見山的直接目的，促進我國經濟和社會的可持續協調發展是并列的目的。但是，結合我國的法系特點來看，可以發現兩者屬于不同的層次，即前者是直接目的，后者是落腳的立法目的。

　　其次，適用范圍需有特定性和銜接性。

　　立法應當按照國際法律文件和國內政策文件的要求，把二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫等物質的排放及其控制納入該法的適用范圍。這些物質的法律調整，目前在法律上具有特定性。

　　由于氮氧化物、全氟碳化物等溫室氣體物質在現行的環境立法之中又屬于大氣污染物，且現行的環境法律、法規有相關的監督管理規定，有必要規定:“排放屬于大氣污染物的溫室氣體，具體的監督管理措施適用大氣污染防治法律法規的規定”，體現適用范圍的銜接性。

　　另外，立法應當把導致全球和區域氣候變暖的大氣顆粒物——碳黑，也作為溫室氣體對待，滿足立法調整的科學需要。

　　再次，立法設計還需要有全面性、現實性、可操作和前瞻性。

　　《氣候變化應對法》應當是與國際接軌的法律，既要保護國家利益，也要促進氣候變化國際合作的法律。為此，立法在研究和起草中，要考慮我國的溫室氣體排放控制現狀和經濟、科技保障水平，響應我國經濟和社會發展各方面的立法需求與期望，參考我國氣候變化行政監督管理的現狀，結合氣候變化應對的“十二五”規劃措施以及有關法律、法規的要求，顧及我國締結和參加的國際條約的要求。

體例如何設計？

《氣候變化應對法》的體例設計應具有全面性和邏輯性，既對氣候變化應對予以周全的法律規范和制約，也突出重點，采取分部門、分領域和分環節相結合的方法對體制、制度和機制開展構建工作。

　　為此，本法應當從以下幾個方面開展章節設計工作:總則；氣候變化應對的職責、權利和義務；氣候變化的減緩措施；氣候變化的適應措施；氣候變化應對的保障措施；氣候變化應對的監督管理；氣候變化應對的宣傳教育和社會參與；氣候變化應對的國際合作；法律責任；附則。

　　立法體例的設計既要考慮我國傳統的資源、環境立法體例設計的慣例，也要考慮氣候變化應對的特別需求和重點、亮點。

　　比如，氣候變化包括減緩和適應兩個重要方面，為此需要設立“氣候變化的減緩措施”和“氣候變化的適應措施”兩章；氣候變化應對離不開規劃、財政、投資、科技、稅收、價格、保險、信用、政府采購、資金等方面的保障，為此，需要設立“氣候變化應對的保障措施”專章；因為氣候變化應對是需要繼續深化教育的話題，是需要社會各界廣泛參與的事業，為此需要設立“氣候變化應對的宣傳教育和社會參與”專章。

　　氣候變化應對既是一項國內重要工作，也是一個涉及區域甚至全球合作的重要議題，需要國內外采取合作、協商的方式予以推進；而國際合作與協商需要明確中國的立場與態度，需要通過一定的制度和機制予以保障，為此需要設立“氣候變化應對的國際合作”專章。

　　另外，氣候變化應對既是一個宏觀的規劃和部署問題，也是一個涉及企事業單位、公民個人和政府部門具體應對行為問題，要促進這些行為有序開展，產生效果，需規定相應的法律責任予以保障，為此需要設立“法律責任”專章。

總體規定涉及哪些方面？

基本原則、主要制度和基本政策屬于立法的三個總體規定。

　　對于基本原則，需有指導性和實踐性。

　　氣候變化應對的基本原則既是世界各國廣泛采用的基本規則，也是考慮中國發展實際的基本規則。

　　可持續協調發展的原則、減緩與適用并重的原則、自愿減排和強制減排相結合的原則、科學應對氣候變化原則、政策協調原則和社會參與原則，已經獲得國內學界的廣泛認同。這些原則比較抽象，貫穿于內容的始終，既體現總體性和指導性，也考慮了我國經濟和社會發展的實際。

　　例如，科學應對氣候變化的原則強調要依靠科技進步和創新以及管理創新積極應對氣候變化，考慮了我國企業發展水平不平衡的實際。

　　再如，政策協調的原則考慮了氣候變化立法滯后于資源和環境立法的實際，要求氣候變化立法政策的制定與其他相關的政策有機協調，防止政策之間出現不協調、不一致的現象。

　　主要制度則需要有普遍性和特殊性。

　　按照我國環境立法和環境行政管理的模式，立法宜設立規劃制度、政府責任制度、總量控制與交易制度、排放收稅或收費制度以及信息公開五個主要的制度。

　　這些制度從表面上看，和相關資源、環境法律法規的主要制度類似，但是，它們具有特殊的內涵，如政府責任制度強調國家實行氣候變化應對目標責任制和考核制度，將區域節能減排情況、單位GDP能效作為對地方人民政府及其主要負責人考核評價的重要內容。

　　再如，我國在主要大氣污染物和水污染物的防治領域實行了總量控制，而要有效控制溫室氣體的排放，就需要借鑒此項制度，在溫室氣體排放控制的源頭領域也要實行能源開采的總量控制制度，在溫室氣體的排放領域實行排放配額制度。

　　但是，我們必須注意到，這項制度和大氣、水污染物排放總量控制的目的、手段和方法具有很大不同。例如，我國很多地方正在進行溫室氣體排放交易試點，并建立了相應的交易所，其交易領域、交易方法和交易規則具有特殊性。

　　此外，化石燃料燃燒是排放溫室氣體的重要來源，有必要從源頭采取經濟措施加以控制，在必要時征收碳稅已經成為社會各界的共識，如何科學、合理、公平地征收碳稅是一個難題。對于這個問題，有必要采取折中的方法，按照中性稅賦的原則，建立從銷售環節征收碳稅的制度。

　　基本政策規定需要有引導性和促進性，為各級人民政府及有關部門做出相關工作部署，為企事業單位、社會團體和個人依法履行義務、行使權利指明方向。

　　為此，有必要建立綠色和低碳GDP發展機制、轉變生產方式、發展低碳科技和經濟、提高全社會應對氣候變化科學素質和參與意識、表彰獎勵等基本政策。

各方角色怎樣安排？

在氣候變化應對中，各方的角色規定應當具有科學性和合理性。

　　按照慣例，立法應當規定國家層次、地方層次、企事業單位和個人的權利(力)與義務。

　　遵循這一要求，立法有必要設立“氣候變化應對的職責、權利和義務”專章，對各方的角色作出詳細的規定。

　　在行政監督管理體制方面，應遵循我國資源、環境立法關于監督管理體制設計的理念，采取統一指導、協調和監督與有關部門分工負責相結合的監督管理體制，即國務院發展與改革部門對全國的氣候變化應對工作實行統一指導、協調和監督；國務院環境保護行政主管部門對屬于大氣污染物的溫室氣體的防治工作實行統一監督管理；國務院財政、稅務、科技、商務等行政主管部門在各自的職責范圍內，對有關氣候變化應對的工作實行監督管理。

　　此外，還需要考慮是否設計特殊的管理體制。例如，是否設立氣候變化應對部際協調委員會、氣候變化應對部際協調委員會辦公室和氣候變化應對專家咨詢小組。

　　為了保證氣候變化行政管理體制運行的順暢性，還應當設立行政監督和權力監督的規定，要求上級人民政府加強對下級人民政府氣候變化應對工作的業務指導、技術培訓和監督檢查，要求各級人民政府每年向同級人大常委會報告應對氣候變化職責履行情況。

　　由于氣候變化涉及到很多行業的行為，需要社會組織廣泛參與，為此，對行業協會、學會、中介組織和其他社會組織以及個人參與氣候變化應對的角色和權利做出規定。

　　氣候變化應對的監督管理職責由行政監督管理部門行使。

　　關于監督管理的措施，既涉及共性的資源、環境法律監督管理措施，又離不開應對氣候變化的特殊監督管理措施。

　　規定的監督管理措施不僅應包括統籌規劃、標準制定、排放許可、監測網絡、排放核算、信息公開、行政指導、執法檢查等共性監督管理方法，還需要規定很多特殊的監督管理方法。

　　例如，通過市場準入促進節能減排，通過主要排放單位的配額控制和交易制度控制溫室氣體排放總量，通過單位核算，把握每個排放源的實際排放情況，通過建立溫室氣體排放清單掌握區域乃至全國的溫室氣體排放情況。

　　此外，規定建立排放清單監督管理信息平臺，要求排放單位建立專用賬戶，也是建立氣候變化應對特色監督管理機制的需要。

如何完善具體制度？

●氣候變化的減緩措施

　　對于氣候變化的減緩措施，應當符合科學、經濟、公平、合理，符合國內有關報告、監測、核查和跟蹤的總體要求。

　　在此基礎上，立法應當從綜合措施和專門措施兩個方面規定氣候變化的減緩要求。

　　在綜合措施方面，立法應當發揮能源結構、產業結構、強制淘汰、技術改造、能源利用、溫室氣體減排方案、節能減排協議、限期達標、低碳區域試點、區域生態保護等方法和手段的作用。

　　這些措施既有其他資源、環境法律法規所普遍采用的措施，例如強制淘汰制度、限期達標制度，也有結合氣候變化的特殊情況規定的特殊措施，例如優化能源結構、優化產業結構、制定減排方案、簽訂節能減排協議、開展低碳區域試點、建立區域生態補償制度等，也就是減緩氣候變化的針對性措施。

　　在專門措施方面，立法應當從工業措施、產品能效措施、農業措施、林業措施、草原措施、海洋措施、環保措施、交通措施、建筑措施、生活措施等方面或者環節入手規范。

　　這些措施針對不同的行業和領域，既具有一定的強制性，也具有一定的指導性。例如，冬天和夏天公共場所溫度的控制，應當具有強制性和可操作性；對于減少公車的使用，既應具有強制性，也應具有指導性；而對于居民居住、工作和出行方式，宜以引導和市場調控為主，強制性不宜明顯。也就是說，措施設計既應考慮相關法律、法規的要求，也應考慮應對氣候變化工作開展的可行性。

　　●氣候變化的適應措施

　　由于氣候變化適應行業和領域的不同，適應措施因而具有一定的差異性。為此，立法不應過多涉及綜合措施，而應在總體要求的指導下，分門別類地規定不同領域適應氣候變化的針對性措施。

　　從國內外的立法情況來看，我國的氣候變化應對立法宜在產業措施、生物多樣性維護措施、農業措施、林業措施、水資源措施、海洋措施、建筑措施、生活措施、旅游措施、衛生措施、監測預警、救災應急、通報和協作等方面擬定專門的條文。考慮到實施的可行性，一些方面的規定需要呈現指導性，而另一些方面的規定則需要呈現強制性。

　　在適應措施之中，維護生物多樣性、完善大江大河防洪工程體系、加大水土流失治理力度、修復海島和海岸帶生態、加強旅游應急管理、開展氣候變化對人體健康影響的研究、公共場所開展溫度控制活動等規定，都是氣候變化應對的特殊要求。立法對此做出規定，從內容上看具有一定的獨特性。

　　●氣候變化應對的保障機制

　　氣候變化應對要落到實處，需要有各方面的保障措施。

　　這些保障措施應當具有以下四個特點:一是全面性與層次性相結合，從多方面、多層次保障氣候變化應對活動的開展。

　　二是總體性與具體性相結合，既應規定規劃保障、財政保障、投資保障、科技保障等總體性的保障措施，又應規定稅費保障、價格保障、保險保障、信用保障、基金保障、國內市場交易保障等具體性的保障措施。

　　三是一般與特殊機制相結合，既應設置政府采購保障等共性的資源、環境法律保障機制，還應設立國內市場交易機制、應對氣候變化政府基金、應對氣候變化民間基金、企事業單位信用保障、農業和林業保險等獨特的保障機制。

　　四是國內與國際機制相結合，既要借鑒考慮國際通行的法律機制做法，也要考慮我國相關產業和活動的實際。

　　此外，宣傳教育和與之相關的社會參與也是法律得到有效實施的重要保障條件。為此，立法有必要規定氣候變化應對的宣傳教育和社會參與內容。

　　在具體內容設計方面，立法宜借鑒國外立法，安排總體要求、宣傳方式、對外宣傳、在校教育、在職教育和社會參與等條文，提出要求，將氣候變化及其應對納入國家教育體系，納入中央和地方環境保護教育的中、長期規劃；發揮報紙、書籍、廣播、電視、雜志、互聯網、手機等媒體的作用；媒體制作播放與氣候變化、節能減排、低碳發展有關的節目和公益廣告；國務院宣傳部門每年以多種文字語言對外發布《中國氣候變化白皮書》和其他相關的信息，廣泛獲取國內外的理解、認同和支持；將氣候變化及其應對納入中小學、高等教育和職業教育培訓體系，將氣候變化及其應對納入在職教育培訓體系。

　　在要求宣傳培訓、提高全民應對氣候變化素質的同時，立法還需要規定社會參與的措施，鼓勵社會各界廣泛參與應對氣候變化的行動。