9月7日，國務(wù)院常務(wù)會議研究部署加強環(huán)境保護的重點工作。就在同一天，《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》全文公布。與“十一五”《方案》相比較，“十二五”《方案》部署了節(jié)能減排新任務(wù)，有許多新的亮點。
領(lǐng)域更寬，任務(wù)更重
進入“十二五”，我國環(huán)境問題變得更為復(fù)雜，污染物介質(zhì)從以大氣和水為主繼續(xù)向大氣、水和土壤3種污染介質(zhì)共存轉(zhuǎn)變，污染物來源由以工業(yè)和生活污染為主繼續(xù)向工業(yè)和農(nóng)村、生活、面源污染并存轉(zhuǎn)變，污染物類型從常規(guī)污染物為主繼續(xù)向常規(guī)污染物和新型污染物的復(fù)合型轉(zhuǎn)變。
“十二五”《方案》在科學(xué)分析形勢的基礎(chǔ)上，有針對性地拓展了減排的領(lǐng)域。
首先，從減排指標(biāo)看，在對二氧化硫和化學(xué)需氧量進行總量控制的基礎(chǔ)上，“十二五”《方案》增加氨氮和氮氧化物為約束性指標(biāo)。到2015年，全國氨氮和氮氧化物排放總量分別控制在238.0萬噸、2046.2萬噸，比2010年的264.4萬噸、2273.6萬噸分別下降10％。
其次，從控制區(qū)域看，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村節(jié)能減排，“十一五”《方案》只提了一句：合理使用農(nóng)藥、肥料，減少農(nóng)村面源污染。“十二五”《方案》單獨列出一節(jié)論述農(nóng)業(yè)和農(nóng)村節(jié)能減排，對農(nóng)用節(jié)能機械推廣、節(jié)能型住宅建設(shè)、農(nóng)業(yè)面源污染治理等進行了明確規(guī)定。
第三，從污染物類型看，針對近年來重金屬污染事件頻發(fā)的現(xiàn)狀，“十二五”《方案》提出，加強重點區(qū)域、重點行業(yè)和重點企業(yè)重金屬污染防治，以湘江流域為重點開展重金屬污染治理與修復(fù)試點示范，重點區(qū)域涉重金屬企業(yè)應(yīng)當(dāng)購買環(huán)境污染責(zé)任保險。
措施更嚴，力度更大
領(lǐng)域拓展，指標(biāo)增加，任務(wù)加重，需要更嚴的措施、更大的力度。
責(zé)任理不清，工作難推進。與“十一五”《方案》相比，“十二五”《方案》將“強化節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任”獨立成章，而且放在具體措施的第一部分，重視程度可見一斑。根據(jù)這一方案，我國將繼續(xù)強化考核結(jié)果運用，將節(jié)能減排目標(biāo)完成情況和政策措施落實情況作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容，納入政府績效和國有企業(yè)業(yè)績管理，實行問責(zé)制和“一票否決”制。
“十一五”以來，我國治污設(shè)施建設(shè)明顯加快，截至2010年底，北京、上海等16個省(自治區(qū)、直轄市)實現(xiàn)縣縣建成污水處理廠，設(shè)市城市污水處理率提高到了75.25％。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理能力仍然偏弱。針對這一現(xiàn)狀，“十二五”《方案》提出，到2015年，基本實現(xiàn)所有縣和重點建制鎮(zhèn)具備污水處理能力。
“十二五”《方案》提出，新建燃煤機組全部安裝脫硫脫硝設(shè)施，現(xiàn)役燃煤機組必須安裝脫硫設(shè)施。單機容量30萬千瓦及以上燃煤機組全部加裝脫硝設(shè)施。“必須”、“全部”，這些詞匯表明國家以更強的決心、更大的力度推動重點行業(yè)減排。
“十一五”期間，一些央企污染事故頻發(fā)。然而，由于管理體制等方面的原因，地方政府很難實現(xiàn)有效監(jiān)管。針對這一問題，“十二五”《方案》提出，中央企業(yè)要接受所在地區(qū)節(jié)能主管部門的監(jiān)管，爭當(dāng)行業(yè)節(jié)能減排的排頭兵，明確了地方政府對所在地央企的環(huán)境監(jiān)管權(quán)。
“十一五”以來，從機構(gòu)升格到編制增加，從環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準化建設(shè)到環(huán)境執(zhí)法規(guī)范化，我國環(huán)境保護能力建設(shè)取得了重要進展。但是，仍無法滿足業(yè)務(wù)拓展的需要。“十二五”《方案》將“十一五”《方案》中分散的“加快節(jié)能環(huán)保標(biāo)準體系建設(shè)”和“強化節(jié)能減排管理能力建設(shè)”整合起來，“加強節(jié)能減排基礎(chǔ)工作和能力建設(shè)”獨立成章，重視程度更高。
思路更廣，機制更多
在分解節(jié)能減排指標(biāo)時，“十二五”《方案》強調(diào)，要綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、節(jié)能潛力、環(huán)境容量及國家產(chǎn)業(yè)布局等因素。參考因素更多，指標(biāo)分解更加科學(xué)，這樣制定出來的政策就會更契合實際，也更具有操作性。
“十一五”期間，一些地區(qū)出現(xiàn)了節(jié)能減排“前松后緊”的局面，一定程度上違背了節(jié)能減排的初衷。《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》要求，堅決防止出現(xiàn)節(jié)能減排工作“前松后緊”的問題。“十二五”《方案》提出，把地區(qū)目標(biāo)考核與行業(yè)目標(biāo)評價相結(jié)合，把落實五年目標(biāo)與完成年度目標(biāo)相結(jié)合，把年度目標(biāo)考核與進度跟蹤相結(jié)合。這樣一來，考核的作用將得到最大程度的發(fā)揮。
“十一五”期間，政府和企業(yè)是推進污染減排的主要力量，社會力量參與不夠。“十二五”《方案》增加了“推廣節(jié)能減排市場化機制”章節(jié)，對主要污染物排污權(quán)有償使用與交易試點、“領(lǐng)跑者”標(biāo)準制度、環(huán)保設(shè)施專業(yè)化與社會化運營服務(wù)進行了詳細論述。通過市場化機制，在政府主體之外，吸引社會力量參與節(jié)能減排，思路更加靈活，主體更加多元。
“十二五”《方案》還明確提出了經(jīng)濟政策的概念，“以獎代補”、“以獎促治”、綠色采購、資源稅費改革、環(huán)境稅費改革、環(huán)境污染責(zé)任保險等行之有效的政策措施被吸納進來。節(jié)能減排手段更加豐富，系統(tǒng)性更強。
更加注重從源頭和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整入手控制污染
環(huán)境問題究其本質(zhì)，是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式的問題。“十二五”《方案》緊扣科學(xué)發(fā)展的主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的主線，更加重視源頭控制和結(jié)構(gòu)減排。
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，2010年，三次產(chǎn)業(yè)比重分別為10.2％、46.8％和43.0％，盡管有了明顯改觀，但第二產(chǎn)業(yè)比重仍較高，第三產(chǎn)業(yè)比重仍有很大提升空間。“十二五”《方案》提出，提高服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重。到2015年，服務(wù)業(yè)增加值和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重分別達到47％和8％左右。
區(qū)域結(jié)構(gòu)方面，近年來，東部要轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)，需要淘汰“兩高一資”產(chǎn)業(yè)；中西部要實現(xiàn)跨越發(fā)展，需要招商引資。一推一拉之間，“兩高一資”產(chǎn)業(yè)可能會重新獲得生存空間。針對這一現(xiàn)狀，《方案》明確提出，中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移必須堅持高標(biāo)準，嚴禁污染產(chǎn)業(yè)和落后產(chǎn)能轉(zhuǎn)入。
能源結(jié)構(gòu)方面，《2010年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，盡管萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降4.01％，但全年能源消費總量32.5億噸標(biāo)準煤，比上年增長5.9％。對此，“十二五”《方案》提出了“合理控制能源消費總量”的概念，將總量控制目標(biāo)分解落實到地方政府，同時在重點區(qū)域開展煤炭消費總量控制試點，并提出要調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，到2015年，非化石能源占一次能源消費總量比重達到11.4％。
與“十一五”《方案》比，“十二五”《方案》還有一個特點，循環(huán)經(jīng)濟部分篇幅更長，內(nèi)容更豐富，提出了加快資源再生利用產(chǎn)業(yè)化的概念，還提出了循環(huán)經(jīng)濟重點工程，具體包括資源綜合利用、廢舊商品回收體系、“城市礦產(chǎn)”示范基地、再制造產(chǎn)業(yè)化、餐廚廢棄物資源化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)循環(huán)化改造、資源循環(huán)利用技術(shù)示范推廣等。
