中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，速度變緩、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)力轉(zhuǎn)換、民生改善特征顯現(xiàn)：經(jīng)濟(jì)增長速度從高速向中高速換擋，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從失衡轉(zhuǎn)向再平衡，增長動(dòng)力由投資拉動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn);創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念和去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板的供給側(cè)改革任務(wù)，為節(jié)能創(chuàng)造了有利條件。

在節(jié)能降耗工作中政府作用不可或缺

我國的節(jié)能減排取得明顯成效，包括能源效率提高，技術(shù)支撐有力，全社會節(jié)約觀念增強(qiáng)，體制機(jī)制逐步完善等。新常態(tài)下，對節(jié)能減排工作中的政府作用應(yīng)有一個(gè)全新認(rèn)識。

節(jié)能工作離不開市場機(jī)制和政府作用。誠然，節(jié)能可以發(fā)揮市場作用，因?yàn)楣?jié)能可以節(jié)約資金，如節(jié)約一度電可以節(jié)約幾毛錢;對于企業(yè)而言，節(jié)約是純利潤，而擴(kuò)大銷售收入中含有成本，即會計(jì)中的節(jié)約1元和增收1元意義不同，節(jié)能因而可以納入成本管理。

但節(jié)能不能完全交由市場，主要有以下原因：其一，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整難以長期利于節(jié)能。近年來，我國超額完成能源強(qiáng)度下降指標(biāo)，主要由于第三次產(chǎn)業(yè)比重增加引致;但結(jié)構(gòu)性節(jié)能收到這么大的成效難以持久。其二，節(jié)能是市場部分“失靈”領(lǐng)域。如造房子的人想在建房過程中省錢，而住房的人想在使用房子過程中節(jié)能，行為主體變化必然導(dǎo)致節(jié)能的“市場失效”。其三，中小企業(yè)的節(jié)能需要政府發(fā)揮作用。中小企業(yè)盡管不是高能耗行業(yè)，但節(jié)能空間不可忽視。中小企業(yè)希望獲得節(jié)能減排知識和技能，希望不用花較多的投入就收到節(jié)能減排的預(yù)期效果，也希望員工能在自己的工作中自覺運(yùn)用節(jié)能減排知識和技術(shù)，所有這些，需要政府發(fā)揮節(jié)能知識宣傳、技術(shù)推廣和政策引導(dǎo)作用。

資源環(huán)境的新態(tài)勢要求我們不能放松節(jié)能減排工作力度。土地、能源、礦產(chǎn)等資源約束趨緊，大氣、水、土壤等環(huán)境污染嚴(yán)重，森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)退化，是我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化中必須面對的國情，這也決定了較長時(shí)間內(nèi)節(jié)能仍是我國的一項(xiàng)重要任務(wù)。供需缺口持續(xù)威脅能源安全;能源利用效率低影響國際競爭力，受以煤為主的一次能源結(jié)構(gòu)決定，粗放的利用方式不僅污染環(huán)境，還會影響生態(tài)系統(tǒng)安全和居民健康。

推進(jìn)節(jié)能減排，既是以資源能源環(huán)境約束形成倒逼機(jī)制，促進(jìn)發(fā)展方式的根本性轉(zhuǎn)變，也是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效的有力抓手;還為節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)帶來廣闊空間。

促進(jìn)節(jié)能減排，是我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的必由之路。把資源環(huán)境壓力轉(zhuǎn)化為技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級動(dòng)力，進(jìn)而促進(jìn)節(jié)能技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，培育成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。節(jié)能可以產(chǎn)生直接效益。

積極應(yīng)對新常態(tài)下的節(jié)能挑戰(zhàn)

進(jìn)入新常態(tài)后，我國能源、資源消耗增速放緩，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得積極進(jìn)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，新的產(chǎn)業(yè)、業(yè)態(tài)和增長點(diǎn)不斷涌現(xiàn)，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭良好，節(jié)能減排工作面臨難得的機(jī)遇，但也面臨不可忽視的挑戰(zhàn)。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化趨勢有利于降低單位GDP能耗，但難以長久。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)朝著有利于節(jié)能減排的方向變動(dòng)。單位GDP能耗與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)的關(guān)系是：結(jié)構(gòu)重型化，單位GDP能耗增高，反之則降低。換言之，結(jié)構(gòu)輕型化，能源彈性系數(shù)小于1，表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)節(jié)能，改革開放后我國由生產(chǎn)資料生產(chǎn)轉(zhuǎn)向生活資料生產(chǎn)就是如此;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化，能源彈性系數(shù)大于1，新世紀(jì)以來我國重化工業(yè)快速發(fā)展拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的情形就是如此。

雖然重工業(yè)的發(fā)展飽受爭議，但卻由消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級所拉動(dòng)，因?yàn)榫用裣M(fèi)的重點(diǎn)已由衣、食轉(zhuǎn)向了住、行，建房、造車都需要消耗鋼材;重化工業(yè)發(fā)展也是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所必需。從總體上看，我國工業(yè)化、城市化的歷史任務(wù)還沒有完成，發(fā)展的基本面沒有變。如果沒有工業(yè)基礎(chǔ)，加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)只是一廂情愿，會出現(xiàn)有供應(yīng)無需求的情況。同理，結(jié)構(gòu)優(yōu)化引致的單位GDP能耗下降是階段性特征，難以收到長久的結(jié)構(gòu)節(jié)能效果。

節(jié)能降耗的潛力下降，成本會增加。

近年來，經(jīng)過大強(qiáng)度的節(jié)能減排技術(shù)改造升級，節(jié)能潛力得到較好釋放，“十三五”再靠大規(guī)模新增節(jié)能項(xiàng)目和淘汰落后產(chǎn)能的空間較小，節(jié)能潛力會下降。另一方面，節(jié)能成本會上升。

技術(shù)進(jìn)步轉(zhuǎn)化為節(jié)能降耗績效需要一個(gè)過程。

節(jié)能降耗一直是國家技術(shù)開發(fā)和技術(shù)改造的重點(diǎn)。國家在企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、新產(chǎn)品開發(fā)和“雙高一優(yōu)”技改專項(xiàng)、國債技改專項(xiàng)中，曾把節(jié)能降耗、污染防治作為重點(diǎn)支持領(lǐng)域。歷史地看，改革開放以來我國節(jié)能成績是在粗放經(jīng)營、浪費(fèi)較大的基礎(chǔ)上取得的，技術(shù)進(jìn)步對節(jié)能的貢獻(xiàn)有限。市場競爭推進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步，面對國際競爭壓力也需要企業(yè)有自主技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)。在這樣的背景下，我國一些高耗能行業(yè)擁有國際先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，一些產(chǎn)品能耗與國際先進(jìn)水平的差距在縮小。另一方面，短期內(nèi)取得突破并能推廣運(yùn)用的節(jié)能降碳技術(shù)并不多，需加大研發(fā)力度;技術(shù)進(jìn)步轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)的節(jié)能績效不能一蹴而就，需要一個(gè)漫長的過程。

節(jié)能降耗投入面臨資金壓力。

隨著財(cái)政收入增幅下降，節(jié)能技改財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、合同能源管理獎(jiǎng)勵(lì)、節(jié)能產(chǎn)品惠民工程等一些政策陸續(xù)取消，中央財(cái)政支持方式發(fā)生變化。地方為穩(wěn)增長、促就業(yè)，優(yōu)先拉動(dòng)投資需求，節(jié)能投入將進(jìn)一步放緩。居民消費(fèi)水平提高、環(huán)保治理設(shè)施運(yùn)行及機(jī)械化程度提升等，將增加能源消耗剛性需求。中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，企業(yè)盈利能力下降，市場預(yù)期不確定性增加，投資意愿不強(qiáng)。能源價(jià)格非市場化扭曲嚴(yán)重也不利于節(jié)能。我國能源價(jià)格總體水平未能完全反映能源的商品屬性，即稀缺性以及生產(chǎn)、消費(fèi)過程中的外部性，不僅造成巨大浪費(fèi)，也阻礙了我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、節(jié)能工作的開展和生態(tài)環(huán)境的改善。

采用市場化手段節(jié)能降耗遭遇誠信的挑戰(zhàn)。

采用市場手段推進(jìn)節(jié)能降耗工作，如能源合同管理(EMC)、自愿協(xié)議、綜合規(guī)劃、電力需求管理等。其中，能源服務(wù)公司(ESCO)是發(fā)達(dá)國家推進(jìn)節(jié)能的重要力量。能源服務(wù)公司通過投資或融資對客戶耗能設(shè)備進(jìn)行改造、維護(hù)來提高能源效率，并從項(xiàng)目開展前后用戶能源節(jié)省下來的費(fèi)用中獲得回報(bào)。在企業(yè)不能更好地節(jié)能(如沒有融資資格或不掌握專門技術(shù))的情況下，由專門公司提供專業(yè)化服務(wù)以提高能源效率，節(jié)省下來的費(fèi)用由服務(wù)公司和用戶分享，這是互利共贏的好事。然而，我國的能源服務(wù)公司

發(fā)展并不理想，除公司自身原因(如一把手能力、資金運(yùn)作和管理經(jīng)驗(yàn)等)外，還由于企業(yè)之間缺乏誠信。因此，建立全社會的誠信體系迫在眉睫。

解決節(jié)能問題需要政府的決心、企業(yè)的干勁

節(jié)能是綠色發(fā)展的組成部分，綠色發(fā)展離不開節(jié)能。節(jié)能的治理結(jié)構(gòu)是國家治理能力現(xiàn)代化的重要方面。解決節(jié)能問題需要政府的決心、企業(yè)的干勁，投資強(qiáng)度、研發(fā)技術(shù)的支持力度、媒體的關(guān)注度或媒體態(tài)度、以及公眾的關(guān)注度等因素。民眾隨手關(guān)燈、使用高效節(jié)能燈、少開車固然有利于節(jié)能減排，但主體依然是企業(yè)。企業(yè)要嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)能環(huán)保法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化和完善管理措施，落實(shí)目標(biāo)任務(wù)。短期來看，行政手段見效快，但從長遠(yuǎn)看，發(fā)揮市場機(jī)制作用，才是可持續(xù)的有效手段。

優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，新常態(tài)下的節(jié)能降耗要圍繞這一關(guān)鍵任務(wù)展開。

結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)進(jìn)步、管理提升是節(jié)能工作的三大抓手。“十三五”，隨著主要高耗能行業(yè)的產(chǎn)能過剩，在“去產(chǎn)能”壓力下，利用技術(shù)改造大幅提高能效的潛力不斷減小，結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級成為關(guān)鍵任務(wù)。結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級不僅包括三次產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，更重要的是產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)升級、質(zhì)量改善和附加值提升。所有這些，不僅有利于節(jié)能減排工作，也與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求一致。在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化等方面，部署優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)的具體任務(wù)，是節(jié)能減排的最大潛力之所在，也蘊(yùn)含著培育經(jīng)濟(jì)增長新動(dòng)能的巨大空間。

優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，重視傳統(tǒng)能源的清潔、低碳、高效和可持續(xù)利用。在抓余熱利用的同時(shí)要更多關(guān)注大量的“顯熱”被浪費(fèi);要改變能源使用中的“大材小用”和“小材大用”等不合理現(xiàn)象，如一些地方將天然氣用于供暖，工業(yè)余熱、地源熱泵等節(jié)能低碳技術(shù)卻沒有得到利用，一些地方甚至連高溫?zé)捊篃崃恳脖慌趴?用卡車運(yùn)煤炭卻沒有發(fā)揮水運(yùn)的作用。煤炭被廣大農(nóng)村和小型鍋爐低效、高污染地應(yīng)用，高度分散的秸稈等生物質(zhì)能卻組織龐大的物流系統(tǒng)，集中起來用作效率偏低的小規(guī)模發(fā)電。這些“撿芝麻丟西瓜”的做法，是應(yīng)當(dāng)也必須避免的。

推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新，重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能降耗指標(biāo)要以世界先進(jìn)水平為標(biāo)桿。

我國在節(jié)能降耗領(lǐng)域的技術(shù)、工藝、產(chǎn)能先進(jìn)與落后并存現(xiàn)象普遍，與建設(shè)世界制造強(qiáng)國的要求不相符。因此，應(yīng)當(dāng)控制高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，淘汰落后產(chǎn)能和技術(shù)工藝，采用新的節(jié)能低碳技術(shù)，推進(jìn)工業(yè)余熱余壓利用等節(jié)能環(huán)保技術(shù)，準(zhǔn)確能源計(jì)量、科學(xué)計(jì)量單耗，制定并實(shí)施能源消耗定額制度，按產(chǎn)品單耗考核用能單位和環(huán)節(jié)，促進(jìn)能源的合理利用和節(jié)約高效利用。加強(qiáng)節(jié)能共性關(guān)鍵技術(shù)開發(fā)和推廣應(yīng)用，建設(shè)節(jié)能技術(shù)研發(fā)平臺，組織實(shí)施節(jié)能技術(shù)示范工程，鼓勵(lì)專業(yè)機(jī)構(gòu)提供節(jié)能技術(shù)服務(wù)，提升節(jié)能技術(shù)整體水平和服務(wù)能力。

同時(shí)，開展能效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動(dòng)。依靠技術(shù)創(chuàng)新和政策創(chuàng)新，推動(dòng)節(jié)能技術(shù)的落地。我國一些能很快取得成效的節(jié)能措施，已經(jīng)得到推廣應(yīng)用，繼續(xù)推廣的效果會下降，這就是所謂的“邊際收益遞減”。應(yīng)按《能效領(lǐng)跑者制度實(shí)施方案》確定太陽能熱水器、電機(jī)、家電、變壓器等產(chǎn)品的領(lǐng)跑者企業(yè)名單，能源管理水平最好的學(xué)校、醫(yī)院等公共機(jī)構(gòu)名單，以及能源利用效率最高的商場、超市、賓館、酒店等商貿(mào)企業(yè)名單，樹立節(jié)能低碳“標(biāo)桿”;將能效領(lǐng)跑者指標(biāo)納入標(biāo)準(zhǔn)體系，支持用能單位積極參與國家能效領(lǐng)跑者指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)制定;鼓勵(lì)用能單位開展能效對標(biāo)達(dá)標(biāo)活動(dòng)。落實(shí)國家能效標(biāo)識相關(guān)政策，鼓勵(lì)終端能效產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施能效標(biāo)識制度。加強(qiáng)節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證，引導(dǎo)公眾消費(fèi)節(jié)能低碳產(chǎn)品。

推進(jìn)系統(tǒng)優(yōu)化，解決單個(gè)企業(yè)能效水平高、整個(gè)社會效率低的問題。

系統(tǒng)優(yōu)化，是解決企業(yè)效率高、整個(gè)社會效率低問題的重要措施。從行業(yè)看，我國鐵路系統(tǒng)能源利用效率是世界各國最好的，但長期計(jì)劃和壟斷造成的供應(yīng)“稀缺”，雖然提高了行業(yè)能源效率，卻付出了物流效率低下和運(yùn)輸成本居高不下的代價(jià)。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)共生耦合，建設(shè)多聯(lián)產(chǎn)系統(tǒng)，形成產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)，我國有了大量實(shí)踐，應(yīng)加以總結(jié)推廣。

政府市場兩手發(fā)力，形成節(jié)能降耗的協(xié)同效應(yīng)。

節(jié)能減排具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品特征，需用好法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段，打好產(chǎn)業(yè)、價(jià)格、財(cái)政、稅收、金融等政策組合拳。加大財(cái)政資金引導(dǎo)和杠桿作用，引導(dǎo)更多資本投向節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目和綠色低碳產(chǎn)業(yè)。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步探索稅收優(yōu)惠政策，管好用好專項(xiàng)資金;發(fā)展綠色債券、綠色基金、綠色保險(xiǎn)、碳交易等融資渠道和金融產(chǎn)品，拓展融資渠道。我國出臺不少節(jié)能減排的促進(jìn)政策，如節(jié)能技術(shù)改造財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金、合同能源管理項(xiàng)目財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金、高效照明產(chǎn)品推廣財(cái)政補(bǔ)貼、節(jié)能服務(wù)業(yè)激勵(lì)、政府采購、建筑節(jié)能資金等，起到了很好的引導(dǎo)作用。也不可否認(rèn)，一些政策產(chǎn)生了“逆導(dǎo)向”，如“最低價(jià)中標(biāo)”政策，一些地方片面強(qiáng)調(diào)低價(jià)而忽視了產(chǎn)品成本，導(dǎo)致產(chǎn)品生產(chǎn)“偷工減料”，使用壽命短，結(jié)果是全生命周期中的能源消耗明顯增加。

節(jié)能工作是一項(xiàng)長期的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)加快完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、健全管理、監(jiān)察、服務(wù)“三位一體”的工作體系，要在明確政府、企業(yè)和公眾責(zé)任，完善管理方式，建立配套的激勵(lì)、約束機(jī)制上大膽創(chuàng)新。在信息化快速推進(jìn)的今天，采用技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)改造和新技術(shù)替代舊技術(shù)，采用信息技術(shù)整合節(jié)能技術(shù)，降低單位產(chǎn)值和產(chǎn)品能耗;通過節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識和認(rèn)證制度的制定與實(shí)施，促進(jìn)節(jié)能產(chǎn)品的推廣應(yīng)用等，成為重要的節(jié)能技術(shù)路線。進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)能減排的宣傳教育、建立技術(shù)和信息的共享平臺、開展教育培訓(xùn)，推廣節(jié)能減排的已有做法和成熟經(jīng)驗(yàn)等，十分必要。

完善節(jié)能法規(guī)體系，形成節(jié)能減排的長效機(jī)制。

完善節(jié)能法規(guī)體系，出臺與《節(jié)約能源法》配套的部門與地方法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)。加快制定《石油天然氣法》，修訂《電力法》、《煤炭法》等法律，增強(qiáng)節(jié)能相關(guān)立法的系統(tǒng)性和完整性。建立全面、科學(xué)的能源消費(fèi)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫，改善能源消費(fèi)核算方法，提高能源消費(fèi)統(tǒng)計(jì)信息的準(zhǔn)確性和及時(shí)性。關(guān)注重點(diǎn)用能企業(yè)能源消費(fèi)，建立并逐步推廣重點(diǎn)用能企業(yè)能源消費(fèi)在線監(jiān)測平臺。完善能源統(tǒng)計(jì)工作體系，培育第三方能源統(tǒng)計(jì)、能源監(jiān)測、能源服務(wù)體系，使節(jié)能減排走上法制化軌道;從嚴(yán)懲處違反節(jié)能法律法規(guī)的行為，以免“逆導(dǎo)向”。

做好節(jié)能“加減法”，開創(chuàng)新常態(tài)下的節(jié)能減排新局面。

新常態(tài)下的節(jié)能減排工作，一方面要減少能源資源消耗、淘汰落后產(chǎn)能，割掉粗放發(fā)展的“尾巴”，這是做“減法”;另一方面要推動(dòng)工藝技術(shù)升級，采用合同能源管理、第三方治理等市場機(jī)制，并培育形成相關(guān)的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，這是“加法”。做好“一加一減”，對穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)意義重大，可形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎。做好“加減法”，不能采用“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的短期措施，而要增強(qiáng)政策前瞻性、系統(tǒng)性和針對性，為節(jié)能減排提供高效、可靠的政策環(huán)境。做好“減法”，要采取多種措施節(jié)能挖潛，切實(shí)降低能源消耗強(qiáng)度，確保完成節(jié)能目標(biāo)任務(wù)，打造新常態(tài)下節(jié)能工作的新優(yōu)勢、新作為、新局面。