11月10日中央財經領導小組第十一次會議上中共中央總書記習近平提出“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率”后，短短兩三周時間內，“供給側改革”被高層領導人在多個場合提及，迅速成為高頻詞匯。
國家發改委規劃司司長徐林接受財新記者采訪時表示，供給側結構性改革核心思想是降低制度性交易成本。供給側結構性改革的最終結果反映在經濟增長模型方面是提高全要素生產率，反映在市場方面是企業競爭力得到提高。
在布局結構性改革時，習近平提及四個方面：促進過剩產能有效化解，促進產業優化重組；降低成本，幫助企業保持競爭優勢；化解房地產庫存，促進房地產業持續發展；防范化解金融風險，加快形成融資功能完備、基礎制度扎實、市場監管有效、投資者權益得到充分保護的股票市場。
這個四方面中，化解過剩產能被排在首位，且與降低企業成本、防范金融風險密切相關。有研究者認為，產能過剩已經成為困擾中國工業的主要問題，這一問題不解決，工業就會長時間處于困難狀態。
此前中國經歷過多輪產能過剩，大都在隨后的經濟高速增長中得到化解。而這一輪始于2012年的產能過剩，涉及行業領域廣、持續時間長、影響程度深，又與中國經濟新常態疊加，各方普遍認為，化解難度要高于以往。
一個明顯的證據是，中國工業生產者出廠價格（PPI）已經44個月連續負增長，且降幅不減。由于企業的銷售、利潤、成本都按名義值計算，PPI為負相當于增加了企業的財務成本，減少了銷售收入，擠壓企業利潤。鋼鐵、煤炭、水泥、平板玻璃等過剩行業，企業利潤總額持續負增長，若不加力化解，會給金融安全和財政穩定帶來巨大隱患。
2012年以來，從國務院到部委、行業層面，出臺了不少化解產能過剩的文件，其中，最為核心的是2013年10月國務院發布的41號文《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》。但在實踐中，研究者認為，化解過剩產能進展不大，明顯落后于最初的預期。
瑞銀集團中國首席經濟學家汪濤對財新記者表示，去產能需要政府下決心和市場化操作。中國的市場化還沒到那個程度，很多企業還不是預算硬約束，最后破不破產其實是由政府來拿主意。因此，去產能需要全盤的規劃、從最高層做出決定。現在如果還想完全靠穩增長的方式來化解產能，已經很難了。上世紀90年代末那一輪就是政策性破產，“現在似乎應該考慮重啟這樣一個機制”。
兼并重組是重點
《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》出臺后，從國務院到部委、行業，均出臺了相關文件，但是，效果并不理想，總體產能過剩的情況依然明顯，在鋼鐵、水泥等產能過剩重災區，企業狀況不斷惡化。
中國鋼鐵工業協會秘書長劉振江近期表示，從2013年以來的產銷情況看，中國鋼鐵產銷已經進入峰值區，這是60多年來行業運行曲線的重大變化，是帶有規律性的運行軌跡。
“鋼鐵行業已經進入最困難時期，”他稱，鋼鐵全行業虧損，三季度虧損面擴大，消費下降大于鋼產量的下降，導致鋼材價格下跌趨勢一直延續。今年10月末中國鋼材價格指數下降到54.30點，創出有指數記錄以來的新低，比年初下跌了35%，跌幅超過去年全年，鋼鐵企業主營業務虧損嚴重。
中國煤炭工業協會的數據顯示，2012年下半年開始，行業進入全面過剩階段。今年前三季度，全國規模以上煤炭企業主營業務收入同比下降14.4%；實現利潤287.2億元，同比下降64.4%；虧損企業虧損額730.5億元，同比增長32.9%。
中鋼協和煤炭協會均將化解產能、控制產量視為渡過難關最直接、最有效的辦法。
國務院發展研究中心產業研究部部長趙昌文對財新記者表示，從短期來看，要注重分類措施，根據產能過剩的類型和不同行業特征，有針對性的采取措施。
他稱，對輕工業、一般消費品行業，光伏、風電等新能源領域的產能過剩，由于這些領域市場化程度較高，依靠行業自身和市場力量基本上可以實現去產能和供需平衡。
“此次化解產能過剩的重點應是產品同質化程度高、生產連續性強的重化工業。”趙昌文解釋稱，所謂生產連續性較強，是指由于生產工藝特點，整個生產線一旦點火生產就不能輕易停產，否則會產生巨大的經濟損失，“鋼鐵、水泥、平板玻璃和電解鋁這四大行業是需要特殊關注的”。
目前化解產能過剩的主要原則是《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》提出的“四個一批”，即“消化一批、轉移一批、整合一批、淘汰一批”。其中，“消化一批”需要繼續擴大內需，在經濟減速的新常態下，空間有限；“淘汰一批”在市場機制和行政手段兩方發力的作用下已經有一定效果，不少省份早已提前超額完成了國家下達的“十二五”淘汰任務。
去年年中，時任工信部產業政策司司長馮飛即對財新記者表示，經過幾年的工作，按照過去的標準所界定的落后產能越來越少，產能過剩嚴重的幾個行業基本上都在5%以下，甚至有些行業更少。“按照現有標準來界定的話，淘汰落后的潛力就小了”。
淘汰落后產能，關鍵是標準的制定和執行。落后產能的淘汰標準主要依據發改委制定的產業結構調整指導目錄，以及工信部制定的一些技術標準，此外還有一些環保指標。
趙昌文表示，如果標準遷就下限，淘汰的空間仍然不大。例如鋼鐵行業取消了235兆帕和335兆帕的鋼材強度標準，采用400兆帕標準，但僅僅淘汰了1000萬噸左右的產能。
他強調，由于地方保護、難控制等原因，標準的執行問題也非常大。而且，經過多年的發展，中國很多行業的技術水平有了較大幅度的提升，納入統計的產能基本不屬于落后產能，可淘汰的空間有限。
對外輸出產能“轉移一批”，是過去美日等發達經濟體應對產能過剩的成功經驗之一，中國今年提出了“國際產能合作”，在拉美、哈薩克斯坦等國家和地區開展深度合作。通過這種方式化解產能有一定的潛力，但也面臨投資便利化措施、金融配套措施、保險制度不完善等制約，目前鮮見有成規模的案例。
在趙昌文看來，當前特別需要關注的是兼并重組整合一批。這需要明確跨地區兼并重組以及跨所有制兼并重組中涉及的問題。
政府市場聯合出手
雖然建立長效的市場出清機制，依靠市場化解產能過剩，是各方面的共識，但不少專家認為，鑒于中國產能過剩問題的成因很大程度上是非市場因素，同時市場機制在矯正產能過剩的問題上作用還沒有發揮出來，政府有必要通過行政手段施以壓力。
汪濤表示，現在如果還想完全靠穩增長的方式來化解產能，已經很難了。上世紀90年代末那一輪就是政策性破產，現在似乎應該考慮重啟這樣一個機制。
她認為，高層重啟破產機制后，在具體操作中，要配合國企改革，用市場化手段來決定誰應該破產。破產會涉及到安置員工、銀行呆賬處理的問題，需要政府拿出一部分資金來做。
她強調，“過剩產能清理的時候肯定要犧牲一部分增長，政府要容忍增速放緩。”
國務院發展研究中心原副主任劉世錦曾提出一個行政與市場相結合的去產能方案。方案的第一步是各省在鋼鐵、煤炭等嚴重過剩行業實行等比例減產。初次可考慮全國范圍按照10%比例減產，國家有關部門與相關省份簽訂減產承諾或協議書。第二步是允許減產的配額公開交易。比如兩省需要分別減產200萬噸。由于一個省競爭力強，另一個較弱，競爭力強的省可以到對方省處購買200萬噸的減產配額，不用化解自己的產能。賣掉額度的一方可以拿到一筆資金，給予關閉、退出企業補助。
目前對實質性去產能猶疑不決的一個擔心是，化解過剩產能會造成失業，使經濟下行期本就承壓的就業狀況進一步惡化。不過，根據汪濤的測算，這些產業的就業占比并不高，只占全部就業的3%左右。雖然傳統行業面臨減薪裁人的壓力，但一些新業態、新增長點也在快速增長，平均一下，就業情況不用那么擔心。政府可以拿出一部分資金安置員工、進行再培訓、或是支持再就業，比繼續支持僵尸企業可能成本更低。
“不能因為有些行業要裁人，就不關閉過剩產能了，拖得越久，成本會越高。”汪濤表示。
去產能的過程中必然涉及到銀行呆壞賬處理問題，此前不少銀行為了控制自己的不良率，采取展期等各種辦法，不進行壞賬核銷。汪濤表示，目前看，東北等一些地區財政困難，需要中央財政拿出來一部分資金安置職工、配合銀行核銷壞賬。
劉世錦則建議設立“嚴重過剩行業減產轉型基金”，對企業職工安置、投資者補償給予資金支持。資金來源上，可以考慮由地方政府發行長期專項債券，按相關省份減產規模對應確定債券發行額度，由省級政府發債并償還，中央政府給予貼息補助。在基金使用上，可以給地方政府較大的自主和創新空間，可從各地各行業具體情況出發，有一些“自選動作”，例如有的企業在減產的同時轉產，可用基金給予補貼，地方也可從其他渠道給予支持。企業關閉、重組所涉及的債務，可與有關銀行協調，按呆壞賬處置。
劉世錦表示，初步測算，煤炭、鋼鐵兩個行業所需的基金規模分別是800億-1000億和2000億元，債券期限十年以上，由中央財政貼息，對地方政府不會形成壓力。短期內，地方可能因減產影響到GDP和稅收，一旦價格回升，損失將得到彌補而有余，“這是一個‘以量換價’的過程，總體上對地方有利。”
應對危機式的短期一次性的產能清理過后，更重要的是要建立長效機制，防止類似問題再次發生。國研中心副主任王一鳴表示，要建立有效的過剩產能退出機制，特別是要能夠有效地促進僵尸企業退出，它們占用了大量的資源、勞動力、土地，甚至銀行的貸款，但產出很少，或者產出效益很低，應該讓它占有的要素和資源重新流動起來。
趙昌文認為，關鍵還是需要有效健全的市場，要理順要素市場體系，不能搞地區封鎖、市場分割、市場扭曲。此外，要完善市場的監管體系，打破壟斷，鼓勵競爭。“市場體系越完善越有利于化解產能過剩”。
在馮飛看來，長效機制應包括三方面含義，一是市場的優勝劣汰機制，這要求價格能夠反映市場的供求關系和資源的稀缺程度，不能出現扭曲，導致資源錯配，會改變配置方向，同時，市場競爭秩序要好，環保、監管要求要到位；二是政府要制定環保、能效、安全、質量等標準；三是企業具備擺脫現有層次膠著、實現產業升級的能力。
