當產能過剩的行業往上發展時，政府給予各種優惠政策招商引資，當行業下行時，地方政府強調“穩增長”，所以地方政府對減產并不積極。

政府不樂意卻必須進行的“去產能”

目前經濟下行壓力比較大，但是這段時間的下行和前兩年相比，有很大的不同，主要變化在于企業盈利水平在下降。盈利水平下降以后，很多企業虧損面在擴大，在這些虧損企業比較集中的地區，政府財政收入狀況也在變差。這種局面是不可持續的。

我們最近做了一些測算，整個工業PPI已經連續38個月負增長，2015年4月PPI同比下降4.6%。大體而言，煤炭、石油、石化、鋼鐵、鐵礦石五大行業PPI負增長20%多，這五大行業對整個工業PPI下降的貢獻占70%以上。

同時，企業利潤增速從2014年8月之后開始明顯下降。2015年前兩個月，利潤累計同比下降4.2%。如果剔除上述五大行業，利潤增速則相對穩定，與去年全年水平大體相當。換句話說，目前工業利潤下降主要是由這五大嚴重產能過剩行業引起的，如果這種狀況不改變，整個工業就會長時間處于困難狀態。

因此，需要對這五大行業實施“去產能”計劃，通過總量下調，使得價格逐步回升，并達到新的平衡。但現在來看，這個“去產能”的過程相當緩慢，我們仔細分析了原因，這和中國經濟體制的特點有關系。由于政府在整個經濟活動中介入較深、干預較多，當這些行業往上發展時，政府給予各種優惠政策招商引資。在行業下行時，地方政府強調“穩增長”，如果這些企業大幅度減產，則相當于減少當地政府的GDP，另外，也會減少增值稅收入，所以地方政府對減產并不積極。

難兩全的“穩增長”和“穩收益”

從這個意義來說，“穩增長”和“穩效益”是有矛盾的。從“穩效益”角度來說，這些行業有必要大幅度減產，以達到新的平衡，然后產品價格回升，企業恢復盈利。新的均衡點比原來的低一些，在一段時間內，生產規模收縮，增長速度放緩，在這種情況下，便存在“穩增長”和“穩效益”誰服從于誰的問題。

走出這種困局有兩種思路。一種是用大規模刺激政策增加投資需求，由此提高供給側的產能利用率，試圖恢復過去高增長時期的平衡。這種辦法面臨的最大約束是歷史需求增速峰值的“天花板”，投資需求不可能再達到足以拉動供給側已有產能的規模。盡管基礎設施、房地產等投資還有一定空間，但短期“透支”將會減少未來需求，而今后保持一定的增長速度還要靠投資支撐。同樣不能忽視的是，過度提高基礎設施投資等指標，將會加大地方本已嚴重的財政金融風險。

另一種思路是在需求側適度穩定投資，目的是防止需求短期內過快下滑，同時為供給側調整爭取時間；重點放在加快嚴重過剩行業的退出和重組，較大幅度地減少產能，通過減產帶動價格回升、企業效益改善，從而建立起與新的增長潛能相適應的供求平衡關系，也就是達到“轉型再平衡”。

道理各個地方都懂，減產以后價格回升，企業恢復盈利，對他們是有好處的，但問題是大家都希望別人減自己不減。這是典型的“囚徒困境”。如果老是這樣持續下去，這些行業長期處于虧損狀況，財務狀況會越來越差，一些好的企業也會被拖垮。中國“去產能”是必須要做的，早做比晚做好，早做早主動，損失小一點，還能夠比較早地從困局中擺脫出來。

“去產能”先從嚴重過剩行業入手

所以我們提出一個方案，方案的第一步是各省在鋼鐵、煤炭等嚴重過剩行業實行等比例減產。初次可考慮全國范圍按照10%比例減產，國家有關部門與相關省份簽訂減產承諾或協議書。

企業要減產甚至關閉，就需要給予資金支持，包括職工安置、投資者補償，為此可以考慮由地方政府來發債，中央政府給予貼息補助。我們建議設立“嚴重過剩行業減產轉型基金”，主要通過發行長期專項債券籌措資金。按相關省份減產規模對應確定債券發行額度，由省級政府發債并償還，中央財政貼息。該基金主要用于企業關閉、重組減少產能的補貼，相關職工安置和再就業培訓補貼等。

方案的第二步是允許減產的配額公開交易。打個比方，A、B兩省總產量分別是1000萬噸，按照規定，兩省應分別減產200萬噸。由于A省競爭力較強，B省較弱，A省可以不減，到B省購買200萬噸的減產配額，B省在減了200萬噸之后再減200萬噸，賣掉配額可以拿到一筆錢，給予關閉、退出企業補助。這樣也為A省發展留出了空間。

這樣操作，可以達到幾個目的，一是減產任務完成了，二是可以實現優勝劣汰，三是給實行減產的地方以補償，使社會矛盾更容易化解。我們在調研中了解到，目前河北省唐山市在市政府主導下，成立了一個專門的公司，嘗試開展相關方面的工作。

如實施上述減產轉型、提質增效行動計劃，將會給社會發出一個重要信號，即相關行業的供求關系將發生重要變化。信息出來，就可能帶動價格回升，改善盈利狀況。

在嚴重過剩行業中，煤炭、鋼鐵行業占比較高。據初步測算，這兩個行業所需的基金規模分別為800億-1000億元和2000億元，債券期限十年以上，且由中央財政貼息，對地方政府不會形成壓力。短期內地方可能由于減產影響到GDP和稅收增長，而一旦價格回升，這些損失將會得到彌補而有余。這是一個“以量換價”的過程，總體上對地方有利。

由此而論，這也是一項對嚴重過剩產能集中地區，特別是重化工業比重偏大的老工業基地擺脫困境的支持性政策。

按此方案實施，應該有必要的配套措施，比如相關行業企業的不良貸款，該核銷就要核銷。不少銀行為了不把自己的不良率抬高，采取以新補舊等辦法，目的是不核銷壞賬。對銀行來說，要面對這個現實。

如何把減產計劃落實到位，防止“別人減我不減或少減”的情況出現，應有相應的預防和懲罰措施?？捎蓢医y計、審計部門到相關地區進行核查，也可引入社會監督機制。如發現不減、少減或“假減”等情況，公開通報批評，并相應減少國家財政貼息。

過去一些年是鋼鐵、煤炭等重化工業的高速發展期，那時候就應該讓它發展，而現在需求已經碰著屋頂了，該收縮時就要收縮。過去，有關政府部門提出一些調控政策，收效不大。需要反思這些政策與發展階段的適應性，與市場經濟規律的適應性，以及調控的思路和方法是否對頭。

政府管控切忌管小不管大

從政府來說，管制是為了約束企業行為帶來的負的外部性，主要指標應當是環保、節能、安全，不論企業規模大小，不論設備新舊，達標就要保護，不達標則要懲罰。而在實際調控中，往往是以企業規模大小、設備新舊為標準決定是否關掉。有的爐子容積小一點，在環保、節能、安全等方面都達標，為什么要關掉？如果大的爐子在環保、節能、安全上有問題，你管不管？

政府管制，最好不要使用具體的經濟技術指標，因為這些指標的功能是很復雜的，難以作出準確判斷。用企業大小、設備新舊來衡量產能是否“落后”不符合市場經濟原則，還是過去計劃經濟遺留下來的思維方式。

在全國范圍實行嚴重過剩產能減產計劃，是采取行政和市場相結合的辦法，等比例減產是行政辦法，減產指標可交易是市場辦法。在一個省的范圍內，也可以采取這一方案，省里確定減產總量，等比例分到市或縣一級，同時允許指標交易，并有一些配套政策。

至于何時減產到位，將主要依據相關產業市場供求狀態作出判斷。

根據估算，相關行業減產10%大體是必要的。隨著價格回升，當企業盈利水平接近或達到社會平均盈利水平時，可以認為減產基本到位。顯然，不同行業的減產到位點是有區別的。這些行業的盈利狀況得到明顯改善后，全社會企業盈利水平將會進入穩定狀態，即使增長速度有所波動，亦可從容應對。從全局看，這時有很大可能性找到了中高速增長的均衡點，經濟將會進入一個比較平穩且可持續的增長期。（作者為國務院發展研究中心副主任）