財(cái)政部發(fā)文，對(duì)地方政府新增債務(wù)限額分配管理

發(fā)新債有了天花板

日前，財(cái)政部公布了重慶市黔江區(qū)的3起違法違規(guī)舉債擔(dān)保事件：黔江區(qū)財(cái)政局出具承諾融資0.55億元，區(qū)教委與上海愛建融資租賃公司簽訂融資租賃合同1.2億元，區(qū)教委與江蘇金融租賃股份公司簽訂融資租賃合同1億元。目前，這3起違規(guī)擔(dān)保均已撤回相關(guān)文件，解除了黔江區(qū)財(cái)政局的擔(dān)保責(zé)任。重慶市對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的黔江區(qū)財(cái)政局局長(zhǎng)盧某，予以行政撤職處分。

當(dāng)前，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有多大?如何防范?今年，我國(guó)新增地方政府債務(wù)限額是多少?如何分配?財(cái)政部出臺(tái)《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》，積極防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人和相關(guān)專家就此作了解讀。

分配上采取正向激勵(lì)原則，兼顧一些地區(qū)重點(diǎn)融資需求

經(jīng)全國(guó)人大審議通過(guò)， 2017年地方政府債務(wù)上限提高到18.8萬(wàn)億元，比2016年增加約1.63萬(wàn)億元。增加的額度，就是今年地方政府新增債券規(guī)模。今年，地方政府新增發(fā)行一般債券為8300億元，專項(xiàng)債券8000億元。

“預(yù)算法規(guī)定，地方政府只能通過(guò)發(fā)行地方政府債券方式舉債。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，去年11月，財(cái)政部印發(fā)《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》，對(duì)地方政府債務(wù)借、用、還全過(guò)程監(jiān)控。這次出臺(tái)暫行辦法，就是對(duì)新增地方政府債務(wù)限額，如何進(jìn)行分配和管理作具體規(guī)定。

比如，今年地方政府新增債券1.63萬(wàn)億元，各省之間如何分配?省內(nèi)各市縣之間，又怎么辦?辦法明確：省級(jí)新增限額，由財(cái)政部在全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)規(guī)模內(nèi)測(cè)算，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后下達(dá)地方;省本級(jí)及市縣新增限額，由省級(jí)財(cái)政部門在財(cái)政部下達(dá)的本地區(qū)新增限額內(nèi)測(cè)算，報(bào)經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)后，按財(cái)政管理級(jí)次向省本級(jí)及市縣級(jí)財(cái)政部門下達(dá)。

“新增限額的分配管理，主要是根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等，并統(tǒng)籌考慮中央確定的重大項(xiàng)目支出、地方融資需求等情況，采用因素法測(cè)算。”該負(fù)責(zé)人介紹，分配上采取正向激勵(lì)原則，對(duì)財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、舉債空間大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低、債務(wù)管理績(jī)效好的地區(qū)多安排;對(duì)財(cái)政實(shí)力弱、舉債空間小、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高、債務(wù)管理績(jī)效差的地區(qū)，少安排或不安排。

同時(shí)，兼顧一些地區(qū)的重點(diǎn)融資需求。比如，中西部地區(qū)舉債空間可能不如東部發(fā)達(dá)省份，但這些地區(qū)棚改、扶貧等任務(wù)較重，所以在分配上也要考慮這方面的因素。重大項(xiàng)目支出，主要包括京津冀協(xié)同發(fā)展等國(guó)家重大戰(zhàn)略以及脫貧攻堅(jiān)、農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革、棚戶區(qū)改造等，根據(jù)各地承擔(dān)的相關(guān)任務(wù)，來(lái)測(cè)算融資需求。

將建立對(duì)地方政府債務(wù)的日常監(jiān)督機(jī)制

“對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理，相當(dāng)于給債務(wù)設(shè)了天花板，目的是控制地方政府債務(wù)余額不超過(guò)這個(gè)上限，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政與政策研究院院長(zhǎng)喬寶云表示。

近年來(lái)，我國(guó)不斷加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，但出現(xiàn)了一些新問題。主要是局部地區(qū)償債能力有所弱化，個(gè)別地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)警戒線，違法違規(guī)融資擔(dān)保現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，一些PPP項(xiàng)目存在不規(guī)范現(xiàn)象等。

2016年，審計(jì)署對(duì)2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)報(bào)告中反映，截至2015年底有的地區(qū)仍違規(guī)或變相舉債。審計(jì)署要求，要繼續(xù)強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理，通過(guò)問責(zé)促進(jìn)消化債務(wù)存量、嚴(yán)控增量。

根據(jù)審計(jì)線索，財(cái)政部對(duì)相關(guān)違規(guī)或變相舉債問題進(jìn)行了專項(xiàng)核查，并對(duì)涉及違法違規(guī)舉債擔(dān)保的市縣政府、金融機(jī)構(gòu)，依法提出處理建議。銀監(jiān)會(huì)也高度重視財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅締栴}，對(duì)個(gè)別區(qū)縣違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為，嚴(yán)格依法處理，作出了相應(yīng)行政處罰。

“下一步，將建立對(duì)地方政府債務(wù)的日常監(jiān)督機(jī)制，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)融資行為。對(duì)違法違規(guī)的地方政府、金融機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)請(qǐng)省級(jí)政府和有關(guān)監(jiān)管部門依法追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，絕不允許任何人凌駕于國(guó)家法律之上。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

風(fēng)險(xiǎn)總體可控，要提高債務(wù)支出績(jī)效

“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，不僅要及時(shí)化解公共風(fēng)險(xiǎn)，而且要完善公共風(fēng)險(xiǎn)管理，防范公共風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和累積。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希說(shuō)，從2017年國(guó)家預(yù)算安排來(lái)看，財(cái)政赤字率保持3%水平不變，財(cái)政赤字規(guī)模2.38萬(wàn)億元。這一規(guī)模是適度的，絕非大肆擴(kuò)張。

從我國(guó)政府總體債務(wù)情況看，截至2016年末，我國(guó)中央和地方政府的債務(wù)余額約為27.33萬(wàn)億元，按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2016年GDP初步核算數(shù)計(jì)算，負(fù)債率約為36.7%。即使把或有負(fù)債考慮進(jìn)去，我國(guó)政府負(fù)債率約為40%。

“這在世界上屬于較低水平，也在我們能夠的承受范圍之內(nèi)。”劉尚希認(rèn)為，雖然地方債務(wù)水平較高、還債壓力不輕，一些地方甚至出現(xiàn)了社保基金支付困難、財(cái)政壓力較大問題，但這屬于短期和局部困難，風(fēng)險(xiǎn)總體可控，談不上發(fā)生地方財(cái)政危機(jī)。

從資產(chǎn)看，地方債務(wù)形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，雖然在財(cái)務(wù)上不是都能變現(xiàn)的資產(chǎn)，但對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有實(shí)實(shí)在在的作用。今天的債務(wù)將換來(lái)明天的增長(zhǎng)。“當(dāng)然，還要加強(qiáng)地方債務(wù)管理，提高債務(wù)支出績(jī)效。”劉尚希說(shuō)。