氣價改革的上半場終點(diǎn)與下半場起點(diǎn)
能源主管部門在4月底出臺儲調(diào)新政后，一個月內(nèi)再推出居民與非居民天然氣門站價并軌新政，以進(jìn)一步理順天然氣上游價格體制，顯示了解決歷史遺留問題，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，推進(jìn)油氣行業(yè)市場化改革的堅(jiān)定決心。
□劉滿平 (作者系中國經(jīng)濟(jì)學(xué)會理事、宏觀經(jīng)濟(jì)評論人)
為進(jìn)一步深化資源性產(chǎn)品價格改革，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，國家發(fā)改委官方網(wǎng)站上周五公布了《國家發(fā)展改革委關(guān)于理順居民用氣門站價格的通知》，決定自下月6日起將居民居民用氣最高門站價格管理、價格水平與非居民用氣基準(zhǔn)門站價格時評相銜接。供需雙方可以基準(zhǔn)門站價格為基礎(chǔ)，在上浮20%、下行不限的范圍內(nèi)協(xié)商確定具體門站價格。
多年來，業(yè)內(nèi)各方對居民和非居民天然氣門站價“雙軌制”方一直頗有微詞。各省門站2010年確定的居民價格至今未調(diào)整，中石油中石化多次表示民用氣價“倒掛”。終端民用售氣價也被各地方政府牢牢控制住，有的城市甚至10年未調(diào)整。民用氣銷售對大部分城燃公司微利甚至虧損。能源主管部門在4月底出臺儲調(diào)新政后，一個月內(nèi)再出并軌新政，以進(jìn)一步理順上游價格體制，顯示了解決歷史遺留問題，推進(jìn)油氣行業(yè)市場化改革的決心。
在筆者看來，可將2011年以來我國的天然氣價格改革分為五步走戰(zhàn)略：第一步推廣市場凈回值法，實(shí)行城市門站價;第二步推行輸氣價改革，第三步非居民與居民氣價并軌，解決交叉補(bǔ)貼，第四步將管輸費(fèi)從門站分離出來，氣源價格隨行就市，第五步取消城市門站價，氣源與終端價格兩邊放開。這么看來，此次理順居民用氣門站價格的改革，既是氣價改革上半場的終點(diǎn)，又是下半場的起點(diǎn)，至關(guān)重要。
由于我國天然氣行業(yè)尚未實(shí)現(xiàn)輸配、輸售分離，仍是上中下游高度一體化的壟斷經(jīng)營模式。在上游天然氣供應(yīng)方面，中石油、中石化和中海油三大油氣企業(yè)約占98%;在油氣管道主干線中，三大油氣企業(yè)約占95%，在全國17個已投運(yùn)液化天然氣接收站中，三大油氣企業(yè)接收能力占總能力的90%。由于管網(wǎng)建設(shè)投資審批必須落實(shí)氣源和市場，上游壟斷在管網(wǎng)投資方面形成了難以逾越的門檻，制約其他主體的管網(wǎng)投資。此外，上游壟斷還間接限制了大用戶的直購交易，制約了國外進(jìn)口氣的增長，影響了天然氣下游市場的發(fā)展。
天然氣基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、專用性和自然壟斷性強(qiáng)。全國已經(jīng)制定的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和天然氣發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃中，基本由三大油氣企業(yè)和省屬國企承擔(dān)。
此外，在我國天然氣管網(wǎng)主干線中，不同基礎(chǔ)設(shè)施因其自身特性還存在一些特殊的問題。如在省管網(wǎng)經(jīng)營模式中，部分省份采取了“統(tǒng)一建設(shè)”、“統(tǒng)一規(guī)劃”、“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的經(jīng)營模式，直接影響大用戶直供，抑制消費(fèi)增長。另外，由于省管網(wǎng)、城市燃?xì)夤芫W(wǎng)定價機(jī)制不合理，層層加價，輸配費(fèi)用在天然氣價格中占比過高，抬高終端用氣成本，不利于天然氣的消費(fèi)利用。液化天然氣接收站面臨天然氣計(jì)量單位不統(tǒng)一的問題。而地下儲氣庫投資成本高，缺乏調(diào)峰氣價，主要依賴國家財(cái)政補(bǔ)貼和石油公司通過管輸費(fèi)與銷售利潤來消化，儲氣調(diào)峰基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營層面市場交易機(jī)制缺失，企業(yè)缺乏投入激勵，儲氣庫供氣由于缺失市場交易機(jī)制，供需間也無法實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)營，等等。
管道運(yùn)營商獨(dú)立、管輸價格透明化和無差別第三方公平準(zhǔn)入，是天然氣市場化發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，而管道運(yùn)營商實(shí)行獨(dú)立運(yùn)營又是其中的核心和關(guān)鍵。基于我國現(xiàn)行天然氣管道基礎(chǔ)設(shè)施管理體制和運(yùn)行機(jī)制十分復(fù)雜，采取循序漸進(jìn)，分步推進(jìn)的辦法當(dāng)是明智的選擇。當(dāng)前的重點(diǎn)應(yīng)放在促進(jìn)全國跨省輸氣管道互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)聯(lián)盡聯(lián)、應(yīng)通盡通”，通過不同市場主體間的管網(wǎng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，為市場穩(wěn)定供氣提供多重保障;抓緊落實(shí)天然氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施第三方公平準(zhǔn)入辦法，相關(guān)企業(yè)應(yīng)制定第三方進(jìn)入實(shí)施細(xì)則并向社會公開，接受監(jiān)督;將輸配管道定位為公用事業(yè)，在新核定的天然氣運(yùn)輸價格的基礎(chǔ)上向第三方提供服務(wù)，使更多市場主體公平的展開公平的競爭。
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經(jīng)驗(yàn)表明，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)營管理模式改革必須格外慎重，應(yīng)盡量選擇一條有利于促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、操作難度和實(shí)施成本均較低的方案。因而，天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與經(jīng)營應(yīng)遵循不同類型設(shè)施的特點(diǎn)、主要問題及市場發(fā)展的客觀規(guī)律，分不同類別、有針對性的推進(jìn)改革。比如，天然氣管網(wǎng)發(fā)展相對完善，骨干網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和運(yùn)營由國家石油公司建設(shè)和經(jīng)營，支線管道和區(qū)域性管網(wǎng)多為地方政府主導(dǎo)的燃?xì)夤菊瓶兀加幸欢ǔ潭鹊膲艛嗵攸c(diǎn)。且不同性質(zhì)公司間的管網(wǎng)在實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通方面有一定困難，管網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)也較為無序。而地下儲氣庫建設(shè)處于早期發(fā)展階段，存在的問題包括現(xiàn)有大型石油公司內(nèi)部地下儲氣庫投資主體、建設(shè)主體和運(yùn)營主體交錯復(fù)雜，地下儲氣庫業(yè)務(wù)多頭管理，環(huán)節(jié)復(fù)雜，職責(zé)分散。
據(jù)報，國家正與相關(guān)各方商討成立由國家石油公司與地方管網(wǎng)公司、燃?xì)夤竟餐止傻男滦凸芫W(wǎng)公司。這種方案的好處是有利于統(tǒng)一合理調(diào)配全國天然氣資源，實(shí)現(xiàn)天然氣管網(wǎng)的互聯(lián)互通，操作相對簡單，難點(diǎn)在處理境內(nèi)外投資者關(guān)系、處理國家管網(wǎng)公司與省網(wǎng)公司的關(guān)系、有效防止因“巨無霸”規(guī)模帶來的壟斷效應(yīng)。
至于地下儲氣庫建設(shè)與經(jīng)營模式改革，筆者以為可實(shí)施“兩步走”策略。現(xiàn)階段以滿足調(diào)峰需求為目標(biāo)，完善相關(guān)政策法規(guī)，以國有石油公司為主組織實(shí)施與運(yùn)營管理，適當(dāng)引進(jìn)資本，逐步開放市場。從中長期來看，隨著相關(guān)法規(guī)政策的完善，地下儲氣庫業(yè)務(wù)可采取“公司化運(yùn)作、專業(yè)化建設(shè)、效益化”獨(dú)立運(yùn)行方式，建設(shè)主體趨向多元化，天然氣供銷商、燃?xì)夤镜榷伎蓞⑴c地下儲氣庫建設(shè)。
