國務院“十四五”節能減排綜合工作方案要求要優化和完善能耗雙控系統，加強能源消費雙控政策與碳達峰、碳中和目標任務的銜接。那么，如何促使能源雙控政策與“雙碳”目標任務銜接?本文擬從能耗雙控及其政策出發，強調打通用能預算管理與碳排放預算管理，并積極開展能耗“雙控”向碳“雙控”轉變工作。

從能耗雙控及其政策說起

實行能源消費強度和總量雙控(又稱能耗雙控)是黨中央、國務院加強生態文明建設、推動高質量發展的重要制度性安排，是推動實現碳達峰、碳中和目標的重要抓手。

國際能源署將節能和提高能效視為全球能源系統二氧化碳減排的最主要途徑。能源活動產生的二氧化碳排放占我國二氧化碳排放的絕對大頭，所以從能源下手無可厚非。能耗雙控是實現碳達峰碳中和目標任務的關鍵支撐。我國要如期實現碳達峰、碳中和目標，就必須在保障經濟社會發展和人民生活改善用能需求的前提下，持續提升能效水平，合理控制能源消費總量，以較低峰值水平實現碳達峰，并為實現碳中和愿景打下堅實基礎。

如期實現碳達峰、碳中和目標是一場硬仗，制度設計上需要先立后破和強有力的保障措施。經國務院同意，國家發展改革委印發的《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》(發改環資〔2021〕1310號)提出了一系列深化能耗雙控機制改革的舉措，包括推行用能指標市場化交易、建立用能預算管理體系、深化節能審查制度改革等，釋放了強烈的政策信號。同時，為了提高制度執行力，提出了一系列保障措施：一是在部門分工方面，明確了政策銜接、統計核算和協調推進等措施。二是在預警調控方面，提出了完善重點用能單位能源利用狀況報告制度、發布能耗雙控目標完成情況“晴雨表”等措施。三是在能力建設方面，強調了加強節能監察、能源計量和統計等支撐，健全節能標準體系和節能法規標準落實情況的監督檢查。

打通用能預算管理與碳排放預算管理

2016年12月，國務院《關于印發“十三五”節能減排綜合工作方案的通知》(國發〔2016〕74號)文件第12條提出了“重點用能單位要圍繞能耗總量控制和能效目標，對用能實行年度預算管理”的要求。2021《方案》提出了“推動地方實行用能預算管理”，并提出了“建立用能預算管理體系，編制用能預算管理方案。”的具體要求。這兩個文件都指向要做好用能預算管理基礎工作。但是，為了更好地與“雙碳”目標銜接，需要我們把用能預算管理與碳排放預算管理打通和融合起來，形成一體化的管理模式。

該一體化管理模式的意義在于：

(1)通過用能預算管理與碳排放預算管理的打通和融合，為行業內企業提供能源消費“雙控”和“雙碳”目標實現的決策依據和管理依據。

(2)通過對企業用能及碳排放測算和預算，產生基于企業發展的能源保障策略與碳排放措施，從而建立用能及碳排放預算管理一體化模式。

(3)這種一體化管理模式是企業主動融入能源消費“雙控”和“雙碳”目標管理的有效載體，可以為行業的節能低碳發展提供示范。

這種一體化管理模式的主要內容如下：

(1)分析和預算、確定管理方案。對企業上一個周期能源消費的強度和總量、碳排放強度和總量進行分析研判，對未來一個周期的的能源消費、碳排放的指標進行測算和預算，并確立管理策略和管理措施。

(2)圍繞預算目標、實施動態監管。根據預算管理確定的目標，具體確定年度能源消費“雙控”和“雙碳”管理目標，并實行年度為時間單位(也進一步細化)的統計對標和反饋調整的動態管理。

積極開展能耗”雙控”向碳”雙控”轉變工作

近日，中共中央政治局就努力實現碳達峰碳中和目標進行第三十六次集體學習，習近平總書記強調要把系統觀念貫穿“雙碳”工作全過程，提出要進一步完善能耗“雙控”制度，健全“雙碳”標準，構建統一規范的碳排放統計核算體系，推動能源“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。2022年政府工作報告提出有序推進碳達峰碳中和工作和推進能耗“雙控”轉向碳“雙控”。在能耗“雙控”向碳“雙控”轉變的進程中，各級政府與相關部門需要認識到實現“雙碳”目標任重道遠，盡早規劃、精準施策，多措并舉地推動能耗“雙控”向碳“雙控”轉變，從而為更好地實現“雙碳”目標奠定堅實基礎。

綜合來看，推動能耗“雙控”轉向碳“雙控”，需要做好以下兩方面重要工作：

(1)加快建立全面科學的碳排放核算體系。隨著政府工作目標逐步從能耗“雙控”轉向碳“雙控”，及時、準確地監測與獲取碳排放信息，有助于各界及決策部門準確研判各地區、各行業和各部門的碳排放真實情況。近年來，盡管碳排放核算體系的構建與完善取得了長足的進步，但仍存在數據質量不可靠、核算方法不統一和統計標準不規范等多重問題。

(2)因地制宜，采取差異化舉措穩步推進能耗“雙控”轉向碳“雙控”。如何科學合理地分配碳“雙控”指標，成為決策部門優先考慮的重要問題。由于不同地區的經濟發展、產業基礎和資源環境存在較大差異，各地區的碳達峰、碳中和之路不能整齊劃一。在碳“雙控”指標分配方面，需要緊密結合區域發展實際，綜合考慮區域經濟發展差距和產業結構特征。

(作者杜棟教授系河海大學系統工程與管理創新研究中心主任，區域和城市(群)高質量發展智庫首席專家，中國系統工程學會決策科學專業委員會主任委員。)