“‘十三五’是散煤治理 破題并取得重大突破的時期，預期散煤削減量將超過2億噸。2016-2019年，工業散煤治理的貢獻超過60%;民用散煤治理主要依托北方清潔取暖，截至2020年4月，三批43個北方清潔取暖試點，合計完成改造面積29.77億平方米。建議‘十四五’時期繼續削減散煤1.5億噸，力爭2億噸，2025年基本解決散煤問題。”近日，自然資源保護協會煤控研究項目組發布《中國散煤綜合治理研究報告2020》(下稱《報告》)，就5年來的散煤治理工作進行系統梳理。

臨近“十三五”末，散煤治理將迎來階段性收官。治理成效究竟如何?當前仍面臨哪些挑戰?下一階段重點何在?

1、5年累計削減散煤1/4左右

“近期，生態環境部公布京津冀及周邊地區秋冬季重污染成因分析結果。295家科研單位、2900多名人員，歷時3年集中攻關發現，工業和民用散煤對區域內PM2.5的貢獻率分別達到36%、17%，合起來超過一半。”中國工程院院士江億指出，從“十三五”初期大規模啟動至今，散煤治理工作已步入“深水區”。

《報告》統計顯示，截至去年底，散煤削減量約1.76億噸，預計“十三五”末將超過2億噸。而據項目組2015年摸底，全國散煤消費量在7.5億噸左右，相當于5年減量1/4。其中，工業散煤治理的貢獻超過60%。通過關停淘汰、上大壓小、節能和超低排放改造等措施，燃煤工業鍋爐向著大容量、高能效、低排放的方向發展;借助淘汰落后產能、清潔能源替代及“散亂污”企業整治，工業小窯爐清理整頓，僅建材一個行業削減量就超過1億噸。

“隨著工業散煤治理空間逐年壓縮，貢獻也在減弱。進入‘十三五’后期，民用散煤治理效果逐漸跟上。”煤控研究項目分析師李雪玉表示，依托北方清潔取暖的推進，目前有43個清潔取暖試點城市，覆蓋戶數達2677萬，城鄉結合部、所轄縣及農村地區占比約74%。“2019年，北方地區新增清潔取暖面積約15億平方米，累計替代散煤約1億噸，清潔取暖率達到55%。”

清潔取暖率大幅提升，帶動空氣質量明顯改善。李雪玉舉例，第一批試點城市經過3年考驗，秋冬季PM2.5平均濃度由2016年的109.5微克/立方米降至去年69.7微克/立方米，下降幅度為36.35%。2019年，京津冀及周邊地區全年PM2.5濃度為57微克/立方米，同比下降 1.7%。

2、治理可持續性成為最大隱患

治理成效有目共睹，新問題卻也逐漸暴露。2018-2019年采暖季，部分地區開始出現散煤返燒，個別城市返燒率高達36%。該現象在上個采暖季延續，據某地2000份問卷分析結果顯示，當時的散煤銷量較春節前增長約30%-40%。記者了解到，能否保證治理的可持續性成為當前最大隱患。

在江億看來，現有法規、標準等不夠完善，散煤替代成本偏高及補貼政策需要健全，關鍵技術有待提升，監管成效難以保障等因素，共同導致治理存在不足。“比如，建筑節能是清潔取暖改造的基本前提，也是降低取暖成本的有效措施。先解決房屋保溫問題，再選擇取暖方式，二者不可顛倒。但在多地，目前更重視清潔取暖，房屋保溫相對弱化。為確保可持續性，至少將二者放在同等重要的位置。”

中國農村能源行業協會爐具專委會秘書長任彥波認為，已有治理多集中在政府主導、企業參與、居民被動接受的模式，部分地區甚至因時間緊、任務重，出現“重數量、輕質量”等現象。“實際替代量與統計數據是否相符?清潔取暖改造后居民是不是都在用?后續服務體系是否建立，工程有無安全隱患?這些問題不搞清楚，返煤風險增加，最大隱患就是可持續性。對此，需要出臺因時制宜、因地制宜且長期穩定的政策規劃，讓散煤市場監管成為常態，并建立政府引導、市場為主、居民可接受的清潔取暖可持續發展機制。”

多位專家還稱，受能源價格差異影響，各地實施散煤替代后的取暖成本有不同增長。截至目前，各級財政補貼已超過千億元，但后續補貼方式尚不明確，清潔取暖成本與用戶經濟承受能力長期不平衡。另據《報告》，由于普遍采取事后補貼模式，部分地區出現補貼未能完全兌現的情況;有地方政府要求企業墊付清潔取暖項目資金，存在拖欠工程或設備款等現象。換言之，“錢”的問題不解決，散煤替代可持續性也將大打折扣。

3、“十四五”基本解決散煤問題

多位專家評估，為確保完成生態環境部提出2030年全國所有城市達到空氣質量二級標準的目標，“十四五”期間須基本解決散煤問題，繼續削減1.5億噸、力爭達到2億噸規模。“根據已有成效及削減潛力，這一目標比較實際，也應該能夠完成。到2030年前再減1億噸，屆時有望實現散煤全面控制。”煤控研究項目核心組組長、中國工程院院士杜祥琬表示。

“擴大治理規模的前提是先鞏固已有成效，否則很有可能前功盡棄。比如，部分地區直接將補貼發到老百姓手上，這筆錢到底用在何處?監管能不能跟上?后期即便取消補貼，按照什么樣的次序和速度退坡?”國家大氣污染 防治攻關聯合中心副主任柴發合進一步稱，散煤治理的支持政策和措施，在“十四五”期間仍需延續。

為此，《報告》建議盡快建立長效機制，確保減排效果可實現、經濟可承受、運行可持續、補貼合理化且退坡速度可接受。在工業領域，加大非重點區域工業小鍋爐淘汰和“散亂污”企業治理力度，動態調整落后產能門檻，強化督察制度;針對民用，修正已改造地區不合理的清潔取暖設計，包括路線選擇、熱源保障、建筑節能改造等，避免非主觀意愿的散煤返燒，通過“查缺補漏”鞏固成效。

李雪玉還稱，工業及民用散煤消費均面臨家底不清的難題，建立消費數據統計和管理體系，是保障治理效果的基礎。“工業散煤治理應著重建立工業小鍋爐臺賬制度，各省市根據實際情況，做到可核查、可追溯;建立工業小窯爐登記和管理系統，建立健全淘汰及拆改臺賬，動態追蹤。民用領域加快建立清潔取暖數據庫，并明確管理機構，結束不同部門不同統計口徑的數據矛盾問題。同時，建立清潔取暖綜合性智慧監管平臺，實現全流程服務。”