一、消納機(jī)制出臺的背景
近年來，在能源革命戰(zhàn)略的指引下，我國可再生能源保持快速發(fā)展態(tài)勢。截至2019年底，全國可再生能源發(fā)電裝機(jī)達(dá)7.94億千瓦，年發(fā)電量達(dá)2.04萬億千瓦時，兩項(xiàng)指標(biāo)近五年的平均增速分別為13.1%和11.2%。為促進(jìn)可再生能源消納，國家出臺了一系列措施，棄電率逐步下降。2019年全國可再生能源棄電量約515億千瓦時，比上年下降約395億千瓦時，“三棄”(棄風(fēng)、棄光、棄水)現(xiàn)象雖有所好轉(zhuǎn)，但依然相當(dāng)于舍棄了超過1/2個三峽電站的發(fā)電量(2019年三峽電站發(fā)電量為968.8億千瓦時)，仍有相當(dāng)大的提升空間，且隨著可再生能源滲透率的提高，消納壓力將進(jìn)一步凸顯。隨著未來幾年風(fēng)電、光伏平價上網(wǎng)的推廣和補(bǔ)貼的退出，如何從機(jī)制上保證可再生能源發(fā)電長期穩(wěn)定發(fā)展也面臨挑戰(zhàn)。
為解決可再生能源發(fā)展面臨的問題，2019年5月，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》(以下簡稱《通知》)，明確了按照“規(guī)劃導(dǎo)向，分區(qū)設(shè)定”的原則來確定各省可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重，即可再生能源電量占全社會用電量的比重，并且根據(jù)重大可再生能源項(xiàng)目和輸電通道建設(shè)情況按年度動態(tài)調(diào)整。省級能源主管部門按照“區(qū)域統(tǒng)籌，保障落實(shí)”的原則，將所需消納的可再生能源電量分解至區(qū)域內(nèi)的售電公司和電力用戶，并監(jiān)督考核其完成情況。今年3月印發(fā)的《省級可再生能源電力消納保障實(shí)施方案編制大綱的通知》(以下簡稱《大綱》)進(jìn)一步明確了管理機(jī)制和任務(wù)分工，并為省級能源主管部門編制本地區(qū)的具體保障實(shí)施方案提供了參考模板。《通知》明確了可再生能源電力消納保障機(jī)制的整體思路，《大綱》進(jìn)一步對保障機(jī)制的落地實(shí)施和各省的大綱編制提供了參考，兩者一脈相承，共同建立了促進(jìn)可再生能源消納的長效機(jī)制，有利于調(diào)動全社會力量共同推動可再生能源的開發(fā)與利用。
二、可再生能源電力消納保障機(jī)制分析
《通知》和《大綱》共同確立的可再生能源電力消納保障機(jī)制可以從市場主體的劃分、消納責(zé)任權(quán)重的分配、消納責(zé)任的履行方式以及可再生能源電力消納的組織四個方面來分析。
從承擔(dān)可再生能源電力消納責(zé)任的市場主體來看，可以分為兩類。第一類市場主體包含省級電網(wǎng)企業(yè)、省屬地方電網(wǎng)企業(yè)、各類直接向電力用戶供(售)電的企業(yè)、獨(dú)立售電公司以及擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司。無論是電網(wǎng)企業(yè)，還是售電企業(yè)，都是承擔(dān)一個批發(fā)轉(zhuǎn)零售的角色，并不直接消耗電力。但是接受電網(wǎng)企業(yè)和售電企業(yè)供(售)電服務(wù)的電力零售用戶并沒有能力選擇自己所用電量的電源構(gòu)成，所以由第一類市場主體作為代理通過購買可再生能源電力來完成消納責(zé)任。第二類市場主體包含通過電力批發(fā)市場購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業(yè)，這類市場主體有能力自己選擇用電來源，從而可以主動地完成消納責(zé)任。按照如此劃分，既考慮了我國當(dāng)前電力體制的實(shí)際情況，同時也實(shí)現(xiàn)了由全社會電力用戶共同承擔(dān)可再生能源電力消納的效果，體現(xiàn)了消納機(jī)制的公平性。
從可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重分配來看，可以分為兩個指標(biāo)和兩個層次。兩個指標(biāo)是指“總量消納責(zé)任權(quán)重”和“非水電消納責(zé)任權(quán)重”兩個指標(biāo)，主要是考慮到水電受年份來水量影響波動較大，避免對風(fēng)電、光伏等非水可再生能源電力消納造成影響。兩個層次是指首先在省級行政區(qū)域這個層次確定消納責(zé)任權(quán)重，然后在區(qū)域內(nèi)各個市場主體之間進(jìn)行分配。省級行政區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重主要是根據(jù)區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)的可再生能源電力、區(qū)域外可再生能源電力凈輸入量，以及全社會總用電量的預(yù)測值來確定當(dāng)年應(yīng)達(dá)到的可再生能源電量比重，然后再根據(jù)各市場主體的實(shí)際售電量或用電量進(jìn)行分配。從《大綱》給出的方案編制模板來看，各省可以對電網(wǎng)企業(yè)、售電企業(yè)、通過電力市場購電的用戶以及擁有自備電廠的企業(yè)制定不同的消納責(zé)任權(quán)重。因?yàn)椴煌袌鲋黧w購買可再生能源電力的能力有所不同，例如電網(wǎng)企業(yè)由于承擔(dān)著全額收購可再生能源保障性年利用小時數(shù)內(nèi)發(fā)電量的責(zé)任，而通過市場化購電的用電企業(yè)只能購買可再生能源保障性收購電量以外的市場交易電量，有可能導(dǎo)致不同市場主體承擔(dān)不同的消納責(zé)任權(quán)重。當(dāng)然，實(shí)際情況還需各省級能源主管部門結(jié)合自身特點(diǎn)在本省的實(shí)施方案中加以明確。
從市場主體完成可再生能源電力消納量的途徑來看，可以分為兩種方式。第一種為直接消費(fèi)電力的方式，是主要方式，包括直接購買可再生能源電力和自發(fā)自用可再生能源電力，按照實(shí)際交易結(jié)算電量和自發(fā)自用電量計(jì)入市場主體的消納量。第二種為間接購買等價物的方式，是補(bǔ)充方式，包括購買其他市場主體的超額消納量和購買可再生能源發(fā)電企業(yè)的綠證，交易后的超額消納量或綠證對應(yīng)的電量計(jì)入購買方的消納量。與綠證交易的銜接是此次可再生能源消納保障機(jī)制的一大亮點(diǎn)。雖然早在2017年國家就出臺了綠證交易制度，但是由于此前一直是自愿購買，并沒有與可再生能源消納進(jìn)行約束性掛鉤，根據(jù)綠證認(rèn)購平臺上的數(shù)據(jù)計(jì)算，目前綠證的交易量僅占核發(fā)量的0.14%，遠(yuǎn)未形成規(guī)模化的綠證交易市場。此次消納保障機(jī)制中明確市場主體可以通過購買綠證來抵消未能完成的可再生能源電力消納量。同時，根據(jù)《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》，自2021年1月1日起，可再生能源發(fā)電企業(yè)將全面通過綠證交易獲得收入替代財(cái)政補(bǔ)貼。以綠證為紐帶將可再生能源電力約束性消納與可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼聯(lián)系起來，有望激發(fā)綠證交易市場，幫助可再生能源發(fā)電企業(yè)回流資金，并減輕中央財(cái)政補(bǔ)貼的壓力。值得注意的是，由于購買綠證和購買其他市場主體的超額消納量是兩種可互相替代的方式，因此從長期來看超額消納量和綠證兩者的交易價格會實(shí)現(xiàn)一種動態(tài)平衡。而且隨著非水可再生能源發(fā)電成本的逐步下降，綠證價格也將逐步走低，市場主體通過補(bǔ)充方式完成消納責(zé)任權(quán)重的成本長期來看將呈下降趨勢。
從可再生能源電力消納的組織來看，主要涉及能源主管部門、交易機(jī)構(gòu)、企業(yè)三類機(jī)構(gòu)。國務(wù)院能源主管部門負(fù)責(zé)確定并考核省級行政區(qū)域的消納責(zé)任權(quán)重，省級能源主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)市場主體消納責(zé)任權(quán)重的分配、考核以及對可再生能源消納保障機(jī)制的落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督。電力交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織可再生能源電力的交易以及超額消納量的交易，綠證交易機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)組織綠證的交易。除電網(wǎng)企業(yè)外的售電企業(yè)、用電企業(yè)等作為承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體，負(fù)責(zé)在交易機(jī)構(gòu)按照規(guī)定注冊賬戶并履行消納責(zé)任。而電網(wǎng)企業(yè)除了履行消納責(zé)任外，還承擔(dān)著組織經(jīng)營區(qū)內(nèi)市場主體完成消納責(zé)任權(quán)重的任務(wù)。這里的組織任務(wù)包括了對經(jīng)營區(qū)內(nèi)承擔(dān)消納責(zé)任權(quán)重的市場主體的用(售)電量進(jìn)行準(zhǔn)確計(jì)量和上報(bào)，以及對于全額保障性收購的可再生能源電量，扣除非經(jīng)營性用戶用電和非市場化用電量對應(yīng)的消納責(zé)任后，剩余部分在經(jīng)營區(qū)內(nèi)市場主體之間進(jìn)行分配等工作。
三、面臨的挑戰(zhàn)及相關(guān)建議
《通知》和《大綱》的出臺，明確了政府、交易機(jī)構(gòu)、電網(wǎng)企業(yè)、售電公司以及電力用戶在可再生能源電力消納中的具體責(zé)任，有望形成全社會共同參與的可再生能源電力消納氛圍，提高我國可再生能源電力消納水平，有力推動我國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。但是相關(guān)機(jī)制在落實(shí)過程中仍面臨一些挑戰(zhàn)，建議：
一是進(jìn)一步明確可再生能源電力消納與綠證交易的銜接機(jī)制。目前仍有大量跨年度的存量綠證尚未交易，而可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重是按年度考核的，市場主體能否交易跨年度的綠證來抵消當(dāng)年的消納量尚未明確。此外，目前不同省份、不同類型可再生能源發(fā)電企業(yè)的綠證價格存在較大差異，有些低至129元，有些高達(dá)873元，未來承擔(dān)消納責(zé)任權(quán)重的市場主體如何購買綠證，采用雙邊交易還是集中競價交易等問題也需進(jìn)一步明確。相關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)過程中如何確保綠證價格處于一個合理區(qū)間，平衡好可再生能源發(fā)電企業(yè)和消納責(zé)任主體之間的利益，還需要相關(guān)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)研究。
二是進(jìn)一步加強(qiáng)靈活性資源和配套電網(wǎng)的統(tǒng)籌規(guī)劃。省級行政區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重的確定與本區(qū)域內(nèi)的可再生能源發(fā)電量以及輸送通道的能力密切相關(guān)，各省在大力開發(fā)可再生能源項(xiàng)目的同時，應(yīng)協(xié)調(diào)好好配套電網(wǎng)送出工程的建設(shè)。此外，應(yīng)充分重視系統(tǒng)靈活資源的重要性，通過火電機(jī)組靈活性改造、增加燃?xì)怆娬镜确绞剑餐嵘镜貐^(qū)的可再生能源消納能力。
三是進(jìn)一步豐富電力交易品種、完善電力市場建設(shè)。除了少部分具有自發(fā)自用能力的電力用戶外，市場主體完成消納任務(wù)的主要手段就是通過電力市場購入可再生能源電力。但是，目前在部分省級電力交易市場中，考慮到火電占比較高、系統(tǒng)安全運(yùn)行壓力等多方面因素，售電公司或經(jīng)營性電力用戶尚無法通過市場化手段直接購買可再生能源電力。盡管目前的消納機(jī)制中，電網(wǎng)企業(yè)可以將剩余的保障性收購可再生能源電量無償分配給其他市場主體。但從長遠(yuǎn)考慮，應(yīng)逐步完善電力市場交易機(jī)制，豐富交易品種，發(fā)揮消費(fèi)端市場主體的消納能力，利用市場化手段提高可再生能源利用率。
