越南在非法搶占的南威島上新建4座機庫和兩座通信設施

"印太戰略"背景下的南海形勢

近一段時間以來，在中國和東盟國家的共同努力下，南海形勢降溫趨緩的基本面得以繼續保持，并呈現一些可喜的積極發展態勢。但從長遠來看，未來南海形勢發展既存在有利于和平穩定的積極因素，但也隱藏著不少令人擔憂的消極因素。特別是隨著南海規則制定和秩序構建逐步推進，區域內外國家在南海的權力和利益博弈日漸加劇，繼續保持南海形勢持續向好發展的挑戰不容忽視。

一、有利于南海形勢發展的積極因素

一是中國-東盟、中國與各聲索國間雙邊關系總體良好。經過多年的共同努力和良性互動，中國-東盟關系進入了提質升級的黃金期，雙邊合作從經貿、旅游、人文向傳統與非傳統安全及海上合作等領域延伸，已呈現出高水平、全方位的發展格局。中國與菲律賓、越南、馬來西亞和文萊等聲索國的雙邊關系也處于歷史較好時期。

二是“南海行為準則”(以下簡稱“準則”)文本磋商有序推進，目前已經基本完成一讀，在未來兩年多的時間里有望建立起基于規則的、確保和平穩定的南海地區新秩序。

三是中國-東盟非傳統與傳統領域的合作雙雙取得新的突破。近三年來，中國與東盟十國不僅在海洋漁業養殖、海洋環保、海上執法等非傳統安全領域的合作取得前所未有的進展，同時拉長了傳統安全合作的“短板”。2018年10月，在南海海域舉行了首次海上聯合軍演，此舉不僅將中國-東盟海上安全合作推向新階段，同時也為建立新的地區安全架構進行了有益的探索。

四是中菲南海問題雙邊磋商機制運行順利，共同開發合作磋商不斷取得積極成果。自2017年5月啟動中菲政府間南海問題雙邊磋商機制至今，中菲兩國已成功舉行四次會議，下半年還將舉行第五次會議。這一機制運行正常，已經成為兩國間管控分歧、推動海上務實合作、為最終海上有關爭議的解決打下了基礎。

二、影響南海形勢發展的消極因素

其一，以美國為主的域外國家對南海的軍事介入有增無減。特朗普政府2017年上臺后，已連續13次開展針對中國的南海“航行自由行動”，并實現對西沙群島、南沙群島和黃巖島的“全覆蓋”，目前基本保持“雙艦巡航”模式。日本、澳大利亞、英國等美國的盟國也紛紛派遣軍艦進入南海，追隨美國加大在南海的軍事存在，以防止中國在南海獨家坐大。

其二，某些聲索國圍繞島礁建設、海域控制和資源開發的單邊行動方興未艾。域外國家在南海的軍事行動和“準則”磋商倒計時是上述國家采取單邊行動的催化劑。

其三，“準則”磋商步入了變幻莫測的“深水區”。去年中國與東盟十國雖就單一磋商文本達成一致，但隨著正式文本磋商拉開序幕，有關各方之間的矛盾和分歧也就難以避免地開始顯現。

越南在南威島上新建的機庫，可容納波蘭制造的PZL M28B海上偵察機和空客制造的CASA C-295戰術運輸機。

其四，海上合作和共同開發推進困難。海上合作和共同開發或阻力重重或停滯不前，使得有關各方專注于謀求自身利益的最大化，反過來又進一步加劇了爭端國之間圍繞海域管轄主張與資源開發的矛盾。

第五，仲裁裁決的負面影響揮之不去。菲律賓杜特爾特政府雖有意淡化仲裁裁決，但菲國內反對派勢力一直施壓政府，要求其以裁決為基礎處理中菲南海爭議。其他域內域外國家也鮮有涉南海問題多邊場合不拿裁決當“令箭”的。

三、未來南海形勢發展的特點

未來一段時間，南海形勢趨穩向好的大方向雖然不大可能發生逆轉，但隨著消極因素的不斷增多，會呈現出“穩中有亂、時有升溫、博弈加劇、分歧增多”的特征。

第一，中美南海軍事博弈將愈演愈烈。目前，美國在南海已經構建形成以航行自由行動和前沿軍事部署為主，雙邊或多邊聯合軍演、海岸警衛隊所謂“執法”、盟友和伙伴國協作配合為輔的地緣軍事布局。今年以來，美國不僅升級南海航行自由行動的頻率和強度，還正式將海岸警衛隊部署到南海，用以監視中國漁船。同時，美還宣稱將把配合海軍行動的中國海警和漁船與軍事人員等同對待。

此外，根據美方智庫和專家學者的預測，今年初宣布退出《中導條約》之后，美國已經開始謀劃在西太平洋基地增加部署中短程導彈，以維持其對中國的壓倒性軍力優勢。從中國方面看，為了維護其海洋權益和國家安全，特別是針對美國步步緊逼的抵近偵察和情報搜集、以及部分聲索國不斷加劇的單邊行動，將不得不增加南海島礁的設施部署，加大海警執法和資源開發利用力度。在此背景下，中美雙方在南海以軍事博弈為主要形式的綜合較量將成為未來影響南海形勢發展的一條主線。

第二，聲索國的單邊行動將是近期引發南海局勢動蕩的重要誘因。出于各自經濟利益和戰略考量，越南這兩年來一直在積極誘攏西班牙、俄羅斯、美國、英國等國的能源公司，推進南海爭議地區的單邊油氣開發，以此鞏固和擴大其海域控制主張。

越南在畢生礁擴建前后對比

根據今年4月美國戰略與國際研究中心(CSIS)的報告，越南自2017年以來一直在其占領的南沙群島多個島礁填海造陸并升級軍事設施(易評君注：南威島、畢生礁、舶蘭礁、奈羅礁)。其中，南威島(Spratly Island)填島面積超過40英畝，還修建了跑道、新增大型機庫，用以停降海上偵察機、戰術運輸機等武器裝備。此外，馬來西亞、菲律賓和文萊等國也有類似的單邊行動。因此，各聲索國的單邊行動不僅無助于保持南海形勢繼續趨穩向好，還可能引發新一輪的海上沖突，甚至影響“準則”磋商的順利推進，并進而成為未來南海局勢動蕩的重要誘因。

第三，有關各方圍繞“準則”磋商的分歧和矛盾將逐步顯現。“準則”磋商雖不涉及爭端各方的領土和海域劃界主張，但無可避免地會與爭端方主權和海洋權益主張產生關聯，同時也事關重構基于規則的南海地緣政治版圖，域內外有關各方必然會有不同的政治考量和利益訴求。中國和東盟國家以及東盟國家之間對“準則”適用地理范圍、是否具有法律約束力、機制性質安排等重要問題難免會有分歧。部分聲索國也可能在“準則”案文磋商過程中會引用仲裁裁決為其過分的利益訴求背書。加之，美、日、澳等域外國家在南海島礁軍事設施部署、爭議海域軍事活動等問題上也各有關切和圖謀。因此，隨著“準則”案文磋商的不斷推進，上述矛盾和分歧將難以避免地一一浮出水面。

第四，海上合作與共同開發或舉步維艱。受有關國家政治意愿不足、互信缺失、民粹主義掣肘、域外國家干擾等多方面因素影響，加之有關聲索國意欲抓住“準則”案文磋商達成共識前的“窗口期”、以南海仲裁案裁決為借口，有恃無恐地在爭議地區加速推進單邊行動，從而導致中國致力于與有關聲索國在南海開展海上合作、共同開發的努力孤掌難鳴。

第五，美“印太戰略”對南海形勢和地區國家的南海政策作為的消極影響不容低估。今年6月初在新加坡舉行的“香格里拉對話”期間，美國發布的《印太戰略報告》進一步明確了“印太戰略”的目標指向和推進路徑。美國將“中國正在利用軍事手段控制南海”作為這一戰略設計的重要考量，而南海及南海問題也必將成為“印太戰略”實施的重要抓手。

美國“印太戰略”將“盟友和伙伴國網絡”置于核心地位，并強調將增加對這一戰略的資源投入，其本質特征就是“拉幫結派”、以中國為假想敵，在印太地區構建一個針對中國的新的軍事集團。所以，從這個意義上講，“印太戰略”將可能迫使南海地區國家在中美日益升級的地緣政治較量中做出“選邊站隊”的無奈抉擇。因此，“印太戰略”將對中國和東盟國家構建基于規則的地區秩序產生負面影響，也可能使南海地區再次成為大國地區政治競爭的主戰場。

在中國和東盟國家致力于增進互信、管控危機、加速“準則”磋商和推進海上合作的今天，中國既要對維護南海和平穩定抱有信心，但也要對可能出現的南海局勢動蕩保持警惕，并做好應對各種不測事件的心理和行動準備。