煤炭消費總量控制目標完成情況好于預期
根據(jù)國家統(tǒng)計局初步核算，2018年，我國超額完成能源總量和強度"雙控"目標。2018年，我國一次能源消費總量46.4億噸標準煤，比上年增長3.3%;單位GDP能耗相比上年下降約3.1%，超過全年下降3%的目標任務。報告指出，從"十三五"目標完成進展看，2015～2018年，我國一次能源消費總量增長了3.4億噸標準煤，僅相當于"十三五"增量控制目標的48%;我國單位GDP能耗累計下降11.3%，完成"十三五"能耗強度降低目標的73.4%，超額完成60%的進度目標要求。從煤炭消費情況看，2016年我國煤炭占一次能源消費總量比重為62%，2017年下降到60.4%，2018年進一步下降到59.0%。報告預計，到2020年有望實現(xiàn)煤炭在一次能源消費中的占比下降到58%。
據(jù)國家發(fā)改委能源研究所能效中心有關人士介紹，"十三五"時期，國家對重點部門沒有制定煤炭消費總量控制目標，僅在行業(yè)發(fā)展規(guī)劃中制定了能效提升、污染物減排、結(jié)構(gòu)調(diào)整等具體約束目標。此外，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，針對煤炭、鋼鐵、電力等制定了去產(chǎn)能或產(chǎn)能控制總體目標。在我國煤炭消費總量控制方案和政策研究項目中，針對重點部門提出了2020年煤炭消費總量控制目標，以及節(jié)能環(huán)保、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等具體目標。
報告分析，從重點部門情況看，單位產(chǎn)品能耗持續(xù)下降，裝備大型化加快發(fā)展，為重點部門煤炭消費減量替代奠定了堅實基礎。具體到火電部門而言，"十三五"時期，我國制定了現(xiàn)役煤電機組經(jīng)過改造以后平均供電煤耗降至310克標準煤/千瓦時以下的發(fā)展目標。從目標完成情況看，2017年，我國燃煤機組平均供電煤耗為309克標準煤/千瓦時，比上年下降了3克標準煤/千瓦時，已經(jīng)提前三年完成規(guī)劃目標。隨著高參數(shù)大容量燃煤機組建成投產(chǎn)，預期到2020年我國平均供電煤耗還將進一步下降。
我國煤炭消費沒有大幅反彈的基礎
我國煤炭消費總量控制目標能夠超出預期完成，得益于煤耗重點部門的工藝路線優(yōu)化、能效提升、清潔能源替代、產(chǎn)能布局調(diào)整等多方面因素。通過控制煤炭消費總量，來實現(xiàn)重點部門優(yōu)化工藝路線、提升能源利用效率、推廣清潔能源、調(diào)整產(chǎn)能布局的效果。
"我國推行煤炭消費減量替代并不是限制合理用能需求，而是在綜合考慮生態(tài)環(huán)境約束、產(chǎn)業(yè)升級需求等因素基礎上，整合推動能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和引導綠色低碳消費升級的綜合決策。"上述人士表示，控制煤炭消費不能僅依靠行政措施，需要結(jié)合各地區(qū)、各行業(yè)實際情況，從系統(tǒng)優(yōu)化、成本最小化等出發(fā)，利用需求減量、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)升級等多種途徑，發(fā)揮市場和政府作用合力。
報告指出，"十三五"以來，我國重點部門摸索的一些最佳做法實踐，為進一步深入推動煤炭減量替代工作提供了有益參考。例如，完善經(jīng)濟政策，發(fā)揮價格信號對控煤的引導作用;優(yōu)化區(qū)域和園區(qū)能源系統(tǒng)，"化零為整"促進控煤;整合推進控煤與污染治理，提高控煤經(jīng)濟性;提升精細用能和智慧用能水平，實現(xiàn)管理節(jié)能。
報告分析，我國煤控也面臨著諸多問題和挑戰(zhàn)。現(xiàn)代煤化工產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，加劇煤炭消費增長壓力。大范圍、大力度淘汰燃煤鍋爐與保障合理用能需求不夠匹配。一些煤炭替代措施經(jīng)濟性差，可能造成煤炭消費反彈。一些地區(qū)和行業(yè)存在刺激能源需求增長的傾向。
"整體來看，伴隨我國經(jīng)濟加快高質(zhì)量轉(zhuǎn)型，清潔能源發(fā)展進一步加快，我國煤炭消費并沒有大幅反彈的基礎。"上述人士稱，但伴隨電力供需形勢更加復雜，傳統(tǒng)化石能源與清潔能源競爭加劇，煤化工等行業(yè)投資過熱，我國實現(xiàn)煤炭減量替代目標仍面臨艱巨挑戰(zhàn)。
強化煤控目標約束避免煤炭消費反彈
"十三五"后期，我國實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的國際國內(nèi)環(huán)境更加復雜，面臨的不確定性因素增多，對進一步推動煤炭消費減量替代帶來嚴峻挑戰(zhàn)。對此，報告提出以下相關建議。
一是強化煤控目標約束，努力完成煤控目標。當前，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革特別是去產(chǎn)能、去杠桿的背景下，實現(xiàn)煤炭消費減量替代目標面臨較好的宏觀形勢。建議進一步強化煤控目標約束，嚴格落實節(jié)能提效、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、能源替代各項措施，加強對重點耗煤行業(yè)的分類指導。
二是加強對重點耗煤行業(yè)新建重大項目的全過程監(jiān)管。建議開展重點用能行業(yè)重大在建項目的全面篩查，加強國家與地方規(guī)劃統(tǒng)籌銜接，確保重大耗能項目建設符合國家產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、節(jié)能環(huán)保標準和生態(tài)紅線要求，新建重點用能項目不僅能效水平要達到國內(nèi)領先、國際領先，能耗和煤耗也必須控制在總量目標范圍內(nèi)。嚴格控制煤電裝機和煤化工項目建設，落實等量減量替代要求，對不符合節(jié)能環(huán)保標準要求、未批先建的項目全面叫停。
三是大幅提升東部地區(qū)清潔能源、外送電力供給保障能力。當前，我國京津冀、長三角、珠三角以及山東、河南、安徽占全國煤炭消費總量的50%以上，也是我國煤炭減量替代的重點地區(qū)。建議進一步放開天然氣、分布式能源領域投資和價格管理，鼓勵有條件的地方政府大幅增加管道天然氣、LNG、分布式可再生能源等多種供給，不斷提升清潔能源利用規(guī)模。加快跨區(qū)輸電基礎設施建設，鼓勵東部受端地區(qū)采取長期協(xié)議、共同投資、兼并重組等多種方式與西部清潔能源大省加強合作，提升外送清潔電力規(guī)模和保障能力。
四是深化石化、煤化工領域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。建議立足國內(nèi)需求，嚴格控制石化、煤化工產(chǎn)能盲目擴張。按照國內(nèi)領先、國際先進節(jié)能標準要求，以及最嚴格的生態(tài)環(huán)境、水資源約束要求，大幅提高新建產(chǎn)能節(jié)能環(huán)保安全標準。
五是強化新興領域用電、用氣等需求側(cè)管理措施。隨著我國新增電力需求由高耗能部門到新興產(chǎn)業(yè)和居民生活領域，以及天然氣在工業(yè)園區(qū)、電力、居民生活領域大規(guī)模應用，未來可能出現(xiàn)電力和天然氣峰谷差拉大、供給不足等問題，對全社會煤炭減量替代帶來負面影響。要強化新興領域用電、用氣等需求側(cè)管理措施，進一步完善峰谷價格、差別價格、階梯價格政策，推動重點部門煤炭節(jié)約利用、高效利用、有序利用、智能利用。
六是完善"煤改氣"、"煤改電"相關政策，避免煤炭消費出現(xiàn)反彈。把握"煤改氣"工作節(jié)奏，優(yōu)先實施建筑節(jié)能改造和工業(yè)低溫余熱利用，推廣熱泵、蓄熱、中低溫余熱利用、大溫差長距離輸熱等技術(shù)，統(tǒng)籌利用電力、鋼鐵、水泥等高耗能行業(yè)余熱余能資源。
