電力行業(yè)作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，其行業(yè)變遷必然伴隨著社會發(fā)展變革，其改革成敗也會影響到整個經(jīng)濟(jì)體制的改革成果?？v觀歐美電力市場化改革，無不是在經(jīng)濟(jì)增長放緩、電力工業(yè)發(fā)展成熟的歷史背景下啟動的，無不是在依托市場化手段優(yōu)化配置資源的思潮支持下出現(xiàn)的。站在改革開放40周年的重要時間節(jié)點(diǎn)上，面對復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，電力行業(yè)更要堅(jiān)定不移地以市場化改革促發(fā)展，推動電力行業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。
改革紅利來自何方?
我國電力體制改革自1985年“多家辦電”開始，先后經(jīng)歷過政企分開、廠網(wǎng)分開等重大變革，直至2015年新一輪電改提出電力市場建設(shè)、交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運(yùn)行、發(fā)用電計(jì)劃有序放開、輸配電價改革、售電側(cè)改革及規(guī)范自備電廠等六個核心目標(biāo)。目前來看，改革卓有成效的環(huán)節(jié)是輸配電價核定、發(fā)用電計(jì)劃放開、售電側(cè)改革。這些改革切實(shí)起到了提升服務(wù)用戶水平、促進(jìn)市場主體意識覺醒、吸引社會資本投資、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等作用。
雖然新一輪電改取得了不俗的成績，但新形勢下也浮現(xiàn)出一些新問題：交易中心“人財物”三權(quán)不獨(dú)立，相應(yīng)監(jiān)管機(jī)制缺失;市場管理委員會形同虛設(shè)，表決機(jī)制虛無縹緲，甚至出現(xiàn)“部分成員會前定規(guī)則、部分成員會中聽宣貫、部分成員會后等通知”的現(xiàn)象;電力市場中發(fā)電企業(yè)因行業(yè)不景氣，而達(dá)成壟斷協(xié)議的不軌行為頻現(xiàn)，售電公司“人情電、關(guān)系電”承載利益輸送，改革初期“千金買馬骨”吸引來的人才和資金逐漸流失。這些問題大都源于市場化機(jī)制構(gòu)建和監(jiān)管機(jī)制改革的相對滯后。
站在改革的關(guān)鍵歷史節(jié)點(diǎn)，要明確電力市場化改革路在何方，首先要明確一個根本性問題：改革紅利來自何方?
本輪電改開啟以來，“改革紅利”主要來自于三部分：一是發(fā)電企業(yè)以市場化交易的形式降低上網(wǎng)電價;二是電網(wǎng)企業(yè)通過清理不規(guī)范收費(fèi)和降低計(jì)提折舊比例降低輸配電價;三是政府取消部分政府基金及附加。依據(jù)國家發(fā)改委有關(guān)數(shù)據(jù)，2017年全年降低企業(yè)用電成本約1000億元，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供了有力的支撐。
那么這種“改革紅利”可持續(xù)嗎?以發(fā)電企業(yè)為例，紅利的另一面是2017年火電企業(yè)虧損面不斷擴(kuò)大，五大發(fā)電集團(tuán)的上市公司集體出現(xiàn)利潤巨幅下降和單季度虧損，與之對應(yīng)的是同期大型電力集團(tuán)密集的“債轉(zhuǎn)股”項(xiàng)目和甩賣資產(chǎn)潮。若非國資背景支撐，很多發(fā)電集團(tuán)可能已經(jīng)像美國加州電力危機(jī)中的太平洋煤氣電力公司一樣，因快速攀升的燃料成本和管制的銷售電價而破產(chǎn)。即使進(jìn)一步擴(kuò)大市場化電量比例，釋放紅利的多少仍取決于電力企業(yè)對虧損的承受能力或是中央財政對其的“輸血量”，不能從根本上解決這個問題?？梢娺@種“改革紅利”不過是一種另類的轉(zhuǎn)移支付，最終還是要全社會來買單。
市場化價格形成機(jī)制是基石
因此改革經(jīng)歷了初期釋放紅利“聚人心、動起來”的階段后，重心應(yīng)盡快轉(zhuǎn)移到“慮長遠(yuǎn)、建機(jī)制”上。而真正可持續(xù)的改革紅利也應(yīng)該是建立在市場化的價格形成機(jī)制的基礎(chǔ)之上，來自于資源的合理優(yōu)化配置，來自于行業(yè)冗余低效的出清，來自于能效水平的提升，來自于全要素生產(chǎn)率的提高。
一是資源的合理優(yōu)化配置。資源配置職能和宏觀調(diào)控職能同樣作為電價的兩大主要職能，但一直以來宏觀調(diào)控職能被過度強(qiáng)調(diào)，以至于市場化的價格信號處于缺失狀態(tài)。隨著社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，電力緊缺時代中電力企業(yè)依托于經(jīng)濟(jì)、用電量高速增長的“跑馬圈地”式的粗獷發(fā)展模式難以持續(xù)。而缺失的價格信號和地方拉動經(jīng)濟(jì)的需求還在繼續(xù)推動電力企業(yè)過度投資、盲目投資。近年來全國火電利用小時數(shù)持續(xù)下降，發(fā)電行業(yè)整體產(chǎn)能過剩已成共識。而電網(wǎng)企業(yè)由于自然壟斷，投資浪費(fèi)的現(xiàn)象同樣存在且具有很強(qiáng)的隱蔽性。依據(jù)能源局發(fā)布的《浙福特高壓交流等十項(xiàng)典型電網(wǎng)工程投資成效監(jiān)管報告》，使用效率低、未核先建等亂象在電網(wǎng)建設(shè)中同樣存在?？紤]到電力建設(shè)項(xiàng)目動輒上百億至幾百億的投資規(guī)模，光盲目投資帶來的資源浪費(fèi)就足以抹平改革中釋放的紅利。
為此有關(guān)主管部門先后出臺了煤電聯(lián)動、峰谷電價等一系列政策，但行政政策的癥結(jié)在于始終無法給出精準(zhǔn)的價格信號——即在某個具體時間點(diǎn)、具體位置，電價是多少?別說是相關(guān)主管部門，就連企業(yè)經(jīng)營者也很難判斷某項(xiàng)具體投資能否產(chǎn)生足夠的投資效益。缺乏價格信號的后果就是電力行業(yè)的整體過剩與地方結(jié)構(gòu)性短期電力短缺并存，主管部門出臺政策只能以省為單位“一刀切”、保障供電與警惕過剩風(fēng)險“左右互搏”。要想解決這種投資決策的盲目性，必須要切實(shí)加強(qiáng)電力市場化機(jī)制建設(shè)，這種市場必須是能給出由競爭產(chǎn)生的精確價格信號的“真市場”，而不是無法引導(dǎo)資源配置的“偽市場”。只有充分體現(xiàn)電力商品屬性，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，才能將原本由全社會承擔(dān)的無效投資節(jié)省下來，這才是真正的改革紅利。二是行業(yè)冗余低效的出清。市場價格信號引導(dǎo)資源配置是伴隨著優(yōu)勝劣汰實(shí)現(xiàn)的，要想防止壟斷環(huán)節(jié)將自身的低效通過高價格轉(zhuǎn)嫁給下游企業(yè)，就要建立健全競爭環(huán)節(jié)的退出機(jī)制和壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管機(jī)制。
競爭環(huán)節(jié)的退出機(jī)制主要包括企業(yè)的退出和人員的退出。由于體制性缺陷，一些虧而不倒、僵而不死的發(fā)電企業(yè)尤其是國有企業(yè)，仍然靠發(fā)電集團(tuán)或政府的背書，由銀行提供的資金維持運(yùn)轉(zhuǎn)。企業(yè)作為一個自負(fù)盈虧的市場主體，應(yīng)從發(fā)電集團(tuán)或政府背景中剝離出來，通過市場競爭將電量向有競爭優(yōu)勢的發(fā)電企業(yè)集中，通過提高單個發(fā)電企業(yè)的負(fù)荷率來降低成本，最終將改革紅利回饋給用戶。但這種優(yōu)勝劣汰一定是基于市場化的，而非行政式的基于某個指標(biāo)的“一刀切”，否則就會出現(xiàn)高效坑口電廠的對口煤礦因規(guī)模小被行政關(guān)停導(dǎo)致電廠破產(chǎn)之類的鬧劇。
人員的退出更加考驗(yàn)決策者的智慧與決心。據(jù)《2018年美國能源與就業(yè)報告》，用電量基本維持在41000億千瓦時左右的美國，2017年從事電力、燃?xì)廨斉湫袠I(yè)的總?cè)藬?shù)僅為41萬，而2017年售電量為38745億千瓦時的國家電網(wǎng)全口徑用工人數(shù)達(dá)163.3萬。即使考慮到國情差異，供電環(huán)節(jié)機(jī)構(gòu)臃腫已成不爭事實(shí)。隨著發(fā)用電計(jì)劃的進(jìn)一步放開，電網(wǎng)企業(yè)原有的數(shù)十萬營銷隊(duì)伍也將面臨分流壓力。如何建立嚴(yán)密、規(guī)范、透明的人員退出流程，需要更長遠(yuǎn)的規(guī)劃、更科學(xué)的策略，以避免失業(yè)對社會造成沖擊。
如何避免壟斷企業(yè)將自身的低效轉(zhuǎn)嫁到用戶身上歷來是自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管難題。近日國家發(fā)改委已發(fā)布通知，要求取消電網(wǎng)企業(yè)部分壟斷性服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目，全面清理規(guī)范轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)不合理加價行為，加快落實(shí)已出臺的電網(wǎng)清費(fèi)政策。除了加強(qiáng)對不合理收費(fèi)的整治，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還應(yīng)關(guān)注兩種變形：以監(jiān)管業(yè)務(wù)補(bǔ)貼非監(jiān)管業(yè)務(wù)，或者以監(jiān)管業(yè)務(wù)現(xiàn)金流為非監(jiān)管業(yè)務(wù)提供貸款抵押等形式的支撐;壟斷環(huán)節(jié)將不合理的技術(shù)研發(fā)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到用戶身上。
三是能效水平的提升。當(dāng)前監(jiān)管體系下，用電量是電力企業(yè)收入與利潤的基礎(chǔ)，因此電力公司會盡可能提高全社會用電量，卻缺乏提升社會能效水平的動力。但實(shí)際上相比于新建發(fā)輸配設(shè)施，能效水平的提升對整個社會更具有成本效益。因此主管部門在核定電網(wǎng)企業(yè)收入時應(yīng)將電網(wǎng)企業(yè)收入水平與售電量脫鉤，獎懲并施來促使電網(wǎng)企業(yè)協(xié)助提升用戶能效水平。
能效水平的提升還來自于對過度追求系統(tǒng)可靠性的市場化約束。電力市場設(shè)計(jì)的常見質(zhì)疑之一就是市場化改革是否會對系統(tǒng)安全造成威脅，即系統(tǒng)可靠性與市場化是否互相沖突。這是因?yàn)樵诓糠执怪币惑w化的電力系統(tǒng)中，可靠性是通過近乎無限的資源堆砌實(shí)現(xiàn)的，而市場化則要求對充裕但有限的資源進(jìn)行高效配置。對調(diào)度員個人來說，系統(tǒng)可靠性是其主要考核指標(biāo)，而系統(tǒng)效率不是。這本身存在合理性，因?yàn)橄到y(tǒng)實(shí)時運(yùn)行中保障供電更重要。但對調(diào)度機(jī)構(gòu)來說，卻不能套用同樣的考核思路，而是應(yīng)該安全與系統(tǒng)效率并重。依據(jù)調(diào)度事先申報的調(diào)頻備用需求預(yù)留資源但事后加以評價審查，以防止調(diào)度機(jī)構(gòu)濫用系統(tǒng)資源來為自身低效或失誤買單。典型的例子就是美國PJM市場中的上抬費(fèi)用，一定程度上量化了市場外人工調(diào)度的損失，這就是對過度追求可靠性的市場化約束。
能效水平提升的另一重動力來自于新技術(shù)、新商業(yè)模式的應(yīng)用。過往幾年中，電力行業(yè)從國外引入了很多新概念，從智能電網(wǎng)、微網(wǎng)、需求側(cè)響應(yīng)到多能互補(bǔ)、能源互聯(lián)網(wǎng)、分布式光儲，往往都是一時風(fēng)光到一片狼藉，響應(yīng)者多而落地者少。主要原因之一就是這些新技術(shù)、新商業(yè)模式都是基于價格信號對現(xiàn)有資源的優(yōu)化，當(dāng)缺乏市場化的價格信號時，大多只能依靠半行政化的樣板工程茍延殘喘。只有構(gòu)建市場化的價格形成機(jī)制，才能將這些新技術(shù)落到實(shí)處，甚至激發(fā)國內(nèi)原創(chuàng)的新模式，切實(shí)提升社會用能效率、降低企業(yè)用能成本。
行百里者半九十，堅(jiān)持深化改革不動搖
新一輪電改已有三年多，改革已取得一些階段性的成果。但主管部門必須清醒地認(rèn)識到，新一輪電改與之前不同，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)搭建起“半計(jì)劃半市場”的雙軌制體系。如果改革就此停滯，不僅因?yàn)槿狈r格形成機(jī)制使得行業(yè)效率無法真正提升，售電側(cè)也會成為事實(shí)上的冗余層級，而這種雙軌制“偽市場”往往是滋生權(quán)力尋租的最佳溫床。行百里者半九十，深化改革要回歸“9號文”，圍繞價改核心，落實(shí)“放開兩頭，管住中間”。實(shí)際操作中還應(yīng)把握以下要點(diǎn)：
一要明確改革目標(biāo)，加強(qiáng)電力市場頂層設(shè)計(jì)。電力行業(yè)作為關(guān)系國計(jì)民生的基礎(chǔ)性行業(yè)，肩負(fù)著重大的政治和社會責(zé)任。因此電改目標(biāo)宏大、復(fù)雜，廣泛涉及國企改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源安全、能源轉(zhuǎn)型、環(huán)境治理、宏觀調(diào)控等多方面因素，并非單個部委可以主導(dǎo)的。當(dāng)這些目標(biāo)之間隱含的沖突爆發(fā)時，主管部門往往左右為難。推進(jìn)電力市場化改革應(yīng)抓大放小，圍繞價格形成機(jī)制這一核心，著力加強(qiáng)電力市場宏觀設(shè)計(jì)。微觀層面應(yīng)徹底摒棄“面面俱到”的行政管制式設(shè)計(jì)思路，推動市場管理委員會發(fā)揮主體作用，杜絕行政指令擾亂價格引發(fā)利益輸送。
作為主管部門要時刻牢記改革目標(biāo)是為了提升行業(yè)效率，釋放改革紅利給用戶，應(yīng)專注構(gòu)建完善的市場體系頂層設(shè)計(jì)，包括市場化改革的立法、明確的改革時間表、基本的價格機(jī)制邏輯、市場監(jiān)管辦法、市場風(fēng)險防范機(jī)制等，而不應(yīng)陷入諸如“集中式或分散式市場”之類涉及復(fù)雜利益分配的泥潭。
搭建具體市場規(guī)則應(yīng)充分保障各市場成員公平的表達(dá)權(quán)利，通過“爭議妥協(xié)”或“獨(dú)立第三方”等方式，公開透明地構(gòu)建市場規(guī)則。規(guī)則設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)國情需有理有據(jù)、有數(shù)據(jù)支撐，更須廣泛征求社會意見，不可為了“中國特色”而“特色”，進(jìn)而以“國情”掩蓋利益輸送。
二要建立健全監(jiān)管機(jī)制，把握改革主動權(quán)。市場監(jiān)管是電力市場穩(wěn)定運(yùn)行的根基，因?yàn)殡娏κ袌龅挠行匀Q于利益集團(tuán)(電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)等)與非利益機(jī)構(gòu)(交易組織者、調(diào)度)的分離程度，這直接影響到電價能否反映系統(tǒng)運(yùn)行成本，并正確引導(dǎo)對發(fā)電和輸電網(wǎng)絡(luò)的投資。但實(shí)際上，由于電力系統(tǒng)的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)特性極其復(fù)雜，監(jiān)管者和立法者對此缺乏深刻理解，更兼具過往改革中政企分開不徹底、中央主管部門與地方政府對電力監(jiān)管存在內(nèi)生沖突等問題，導(dǎo)致《電力市場監(jiān)管辦法》等指導(dǎo)意見難以推出、市場在無監(jiān)管規(guī)則的情況下“裸奔”等重重亂象。
例如，2017年上海市價格監(jiān)測和成本調(diào)查隊(duì)的會議上，將上海電力公司輸配電成本中電力醫(yī)院等非輸配電項(xiàng)目、用戶資產(chǎn)等部分監(jiān)審核減。這種激進(jìn)的謀求利潤的手法某種程度上來源于電網(wǎng)企業(yè)定位的模糊。作為自然壟斷的公共事業(yè)企業(yè)，電網(wǎng)企業(yè)本應(yīng)定位為核定利潤的公益性企業(yè)。但根據(jù)國家電網(wǎng)官網(wǎng)上“國家電網(wǎng)公司連續(xù)十三年榮獲國資委經(jīng)營業(yè)績考核A級”的報道，列出的四項(xiàng)主要指標(biāo)先后為利潤、經(jīng)濟(jì)增加值(EVA)、客戶平均停電時間、萬元電網(wǎng)資產(chǎn)運(yùn)維費(fèi)。當(dāng)公用事業(yè)服務(wù)定位與追求利潤的績效考核目標(biāo)無法分離時，輸配電價核定中的亂象自然不難理解。類似的是目前“人、財、物”三權(quán)不獨(dú)立的交易中心一方面負(fù)責(zé)規(guī)則制定，一方面承擔(dān)監(jiān)管者的部分職能，這種“自我監(jiān)管”顯然無法實(shí)現(xiàn)邏輯上的自恰。
電力市場化改革沒有完美的機(jī)制，縱觀歐美電力市場設(shè)計(jì)，成熟高效的市場都是依賴于不斷的動態(tài)調(diào)整完善才形成的。把握改革主動權(quán)指的就是關(guān)鍵時刻監(jiān)管機(jī)構(gòu)要有這種“剎車改道”動態(tài)調(diào)整的權(quán)力和能力，而這正是目前我國相應(yīng)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)急缺的。
美國聯(lián)邦能源管理委員會(FERC)管理層由5位監(jiān)管委員組成，監(jiān)管委員由總統(tǒng)提名并由國會任命，F(xiàn)ERC有超過1000名員工從事電力監(jiān)管業(yè)務(wù)。相比于美國同行，我國的電力監(jiān)管體系人員有限，專業(yè)知識相對匱乏。推動電力市場化改革與監(jiān)管并行，這其中需要電力、經(jīng)濟(jì)、金融、法律各個領(lǐng)域?qū)＜液献?，在公開透明的基礎(chǔ)上實(shí)施監(jiān)管，也需要“真正獨(dú)立”的第三方機(jī)構(gòu)和學(xué)者的輔助支持。
回顧歷史，伴隨著我國電力工業(yè)從小到大、從弱到強(qiáng)的發(fā)展，電力市場化改革也克服了重重阻力，逐漸形成發(fā)電側(cè)與售電環(huán)節(jié)競爭、輸配環(huán)節(jié)管制激勵的格局。改革開放四十年，社會經(jīng)濟(jì)面臨著高速發(fā)展到高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，電力市場化改革也同樣到了關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。而改革越深化，越需要主管部門的擔(dān)當(dāng)精神，越需要主管部門堅(jiān)定信心走下去。“惟其艱難，才更顯勇毅;惟其篤行，才彌足珍貴。”
(作者肖望曾旅居歐洲多年，長期從事電力市場、虛擬電廠相關(guān)研究工作)
