為解決空氣污染這一難題,包括環保部門在內的多個政府部門都在努力。然而,12月1日,北京市人大常委會發布的《北京市氣象災害防治條例(草案修改二稿)》(以下簡稱《草案》)第二款的規定引起了國內外著名法學家、科學家以及學者的高度關注,他們紛紛提出質疑。
《草案》第二款明確將霾列為氣象災害。對此,全國人大代表、資深環境法專家、全國政協社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅,天津大學法學院院長、環境法專家孫佑海,北京大學法學院教授汪勁,國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文,中國科學院大氣物理研究所研究員王自發,美國環保協會中國項目主任張建宇,美國加州環保局環境管理工程師開根森,美國杜克大學昆山環境研究中心主任張俊杰等均提出反對意見。
他們認為,人類活動排放大量污染物是造成霾的根本內因,霾的本質是污染,與自然災害有著根本區別。同時,將霾列為氣象災害,不僅與上位法規定的氣象災害范疇不一致,還將產生污染者可以“依法脫責”等問題,造成法律適用的混亂。
造成任何人排污不需擔責的誤導
在呂忠梅看來,將“霾”列為氣象災害,作為一個立法問題,需要從科學和法律兩個方面加以分析。
她告訴《法制日報》記者,從科學上看,如果將以氣象變化方式表現的污染——“霾”定義為氣象災害,那么以大氣污染的其他形式如酸雨、光化學煙霧等是否都要定義為氣象災害。“如果這樣,幾乎所有的環境污染都可以納入‘自然災害’的范疇。”呂忠梅甚至用“十分荒唐”來表述她的看法。
“‘外因是變化的條件,內因是變化的根據,外因通過內因而起作用’。尤其是‘外因通過內因而起作用’這一論斷,對于我們認識霧霾的形成原因和對策,具有極為重要的指導作用。”孫佑海認為,人類的不合理的行為是形成霧霾的內因。“也就是說,如果沒有人類從事嚴重污染的行為,如果沒有造成嚴重污染,任憑任何氣象條件的變化,都不可能形成霧霾。”在孫佑海看來,如果將霧霾列入氣象災害,將影響對氣象災害的性質定位,混淆霧霾污染的治理主體,不利于霧霾問題的有效解決。
“從法律上看,立法首先是一種價值選擇和判斷,將‘霾’納入氣象災害,意味著立法者并未將環境保護或者生態文明建設作為優先的價值選擇。其次,立法是一種權利、權力的邊界劃定,如果將‘霾’作為氣象災害,意味著個人不具有呼吸清潔空氣的權利、政府也不負有治‘霾’的責任。”呂忠梅指出,如果可以把“霾”作為氣象災害,那么任何人都可以向大氣排放污染物而無須承擔法律責任,這與綠色發展的理念、美麗中國的愿景顯然是完全背離的。
汪勁也認為,霾是人為因素所致,人類不排放致霾污染物,就不會有霾的現象出現。也就是說,離開人類排放活動,自然界自身的變化不可能有霾出現。
中國社科院法學所研究員劉洪巖說,霾一旦列為氣象災害,就會排除人為污染的情形,而成為不可抗力免責事由,需要慎重對待。
把霧和霾混在一起毀了霧的美好
“霧是霧,霾是霾。霧是一個很美好的事物。”作為科學家,王自發對霧的理解是:“它是一個很美好的事物。”在他看來:“霧、霾混用,把霧與霾混在一起,不僅會混淆概念,還會毀了霧這個美好的詞匯,導致現在的小孩一聽到霧就害怕。”王自發說,從另一個側面講,不可否認霧是自然災害,“說它是自然災害,就是考慮到它出現時影響能見度,影響交通等人類活動。”王自發說,而霾主要是人為活動造成的,如果把霾定位為自然災害,那就會混亂。
王自發認為,人為災害和自然災害是有明顯區別的。他指出,霾作為一種人為活動成因為主引起的光學現象,由其產生的物理消光特性,表現在能見度的影響,其化學特性就是表現為污染,影響人體健康。霾的預報應該對應防治義務,不能“只報不治”。
復旦大學環境資源與能源法研究中心主任、教授張梓太認為,要把氣象災害這個概念搞清楚。“氣象災害是自然災害的一種,自然災害是不能被人的力量所控制所引發。”張梓太說,霾的產生與人類活動緊密相關,就這點而言,《草案》將霾納為自然災害不僅違反科學規律,會混淆概念,還會為霾污染制造者提供一個逃避責任的理由。
張梓太認為,中國的環境問題,特別是大氣污染問題,是一個典型的結構問題,是能源消耗結構問題,是產業結構問題。
“霾一旦列為氣象災害,就會排除人為污染的情形,而成為不可抗力免責事由。”中國人民大學法學院教授竺效告訴《法制日報》記者,如果將霾通過立法列為氣象災害,必定會給未來的環境侵權訴訟帶來法律適用上的風險和不確定性。“即便其他地方已有規定,不易引人關注,但北京作為首都,作為國際大都市,則更容易引起關注和相關法律風險。”竺效說。
《草案》與上位法沖突不合法理
由國務院發布實施的《氣象災害防御條例》,對于氣象災害所給出的定義是,那些自然界存在的大氣現象,它并不包括任何由人為污染造成的災害。
因此,呂忠梅認為,將“霾”納入氣象災害的范疇,既不合“事理”,也不合“法理”。她指出,立法事關社會經濟秩序的建立和維護,是一種政治家的行為,不能以“技術化”方式簡單思維,否則,不僅實現不了規范主體行為的預期目標,而且會造成對社會秩序的破壞,希望立法者真正秉持“良法善治”的法治思維,慎重對待法律概念。
孫佑海提出,如果將霧霾列入氣象災害,與國務院《氣象災害防御條例》關于氣象災害的定義存在明顯不一致。他認為,全力防治污染,根除霧霾形成的內因,才是唯一的道路和方法。只有糾正人們不合理的污染環境的行為,不向環境中排放污染物,才能從根本上解決霧霾問題。
開根森也認為,將霾列為氣象災害,與上位法規定不一致,與國內外慣例不一致。
開根森說,環保部和各研究機構以及國際上的政府主管和研究機構都不把霾或“Smog”(煙霧污染)歸類于氣象災害。《草案》將霾列入氣象災害改變了霾的定義,與國內外慣例認知不一致。同時,把霾列為氣象災害,客觀上削弱了霾的污染性質,從而會削弱對大氣污染的防治力度。
開根森提出,把霾列為自然災害勢必推遲北京大氣污染問題的治理進程,進一步損害公眾的身體健康。
北京林業大學人文社會科學學院副教授楊朝霞認為,立法必須以科學研究為基礎,霾不是氣象災害,是人類活動產生的污染物在靜風天氣等不良條件下造成的不良后果,靜風天氣是氣象問題,但霾是不良天氣導致的污染問題,不是氣象災害,和風霜雨雪冰雹等氣象災害有本質區別,應該放在污染防治法律中加以調整。
北京師范大學法學院講師嚴厚福也質疑《草案》的科學性。他說,《草案》將霾入法,從立法權限來說沒有問題,上位法沒有相關規定,但是霾和氣象災害是不一樣的,把霾寫進去不具有科學性。
劉洪巖說,霧和霾是兩個概念,這不是一個科學問題,而是一個常識問題。霧霾的成因比較復雜,霾一部分是自然因素造成,但大部分是人類活動造成,建議從科學角度將自然因素造成的霾和人為因素造成的霾加以區分。
北京公眾與環境研究中心主任馬軍告訴《法制日報》記者,從科學角度來看,將霾列為氣象災害是不科學的。“霾的造成雖然有一定自然因素成因,但主要是由于人類活動產生的污染物在靜風、逆溫條件下形成的,與冰雹等氣象災害在成因上有著本質的區別,從科學上來說不能列為氣象災害。”他說,從操作層面來看,霾是可以防治的,氣象災害只能減輕損害而不能防治。
馬軍認為,《草案》將霾列入氣象災害,與國務院發布的《氣象災害防御條例》關于氣象災害的定義存在明顯不一致,將影響對氣象災害工作的性質定位,混淆霾污染治理主體的責任。
在他看來,霾若被列為氣象災害,不但沒有科學性,而且會留下一個大的法理上的漏洞。“這是不嚴肅的,將影響治霾工作的開展,如對地方政府的問責就無法進行。”馬軍說。
美國環保協會中國項目主任張建宇也反對將霾列入氣象災害范疇。
常紀文說,霾不能列為氣象災害,建議改為氣象災禍。他認為,《草案》將霾列為氣象災害,已引發社會關注,一旦通過,將帶來后患。
治霾應按大氣法規定明確部門職責
馬軍認為,霾若需寫入草案,也不應與冰雹等自然災害并列,可單獨列為一項,說明它的本質不是自然災害,并就其列入原因作出特別說明,避免社會各界對霾的定義與治理問題產生誤解。同時增加說明,明確治霾的責任仍執行大氣法等法律規定。
“氣象部門之所以會積極介入監測和發布霾預警,這其中既有社會需求,也與其技術條件成熟、受眾范圍廣等有關,現階段氣象部門對霾的信息發布比環保部門更及時。”馬軍建議,環保部門重視霾預警的發布傳播,借鑒氣象部門與新媒體合作的經驗,主動為新媒體提供接口,拓寬傳播渠道,并優化預報內容,擴大環保部門在霾預警方面的影響力。
王明遠是清華大學環境資源能源法學研究中心主任、教授。他認為,霧霾首先是一種天氣現象,同時也是一種污染現象,不是純粹的氣象問題或者污染問題,屬于氣象學和環境科學的交叉領域,在科學上很難把霧和霾切割開來。此外,大氣法第95條規定的大氣環境質量預報的會商機制也是由環保部門和氣象部門共同完成。
他認為,地方立法應進一步明確霧霾的法律地位和部門職責,不影響地方政府對環境質量負責的法定義務,不會沖擊現有管理體制。
建議從根本上消除霧霾產生內因
“為了解決霧霾問題,在目前的科技條件下,人類只能從不排放或減輕排放污染物的行為,找到解決霧霾問題的出路。”孫佑海說,目前,人類無法對形成霧霾的外因進行干預。但是,可以對氣象條件的變化情況做出預報。他指出,人們可以通過氣象預報,告知人們在出現靜風、逆溫等氣象條件下,可能有霧霾的發生,從而為減輕霧霾對人類健康的損害,作出自己的貢獻。
張俊杰提出,將霾歸入氣象災害,地方法規就把它定義成了一種不可抗力,難以預見、無法抗拒和無法避免,從而忽視了霾的人為成因,也忽視了霾是可以徹底治理的客觀事實。同時,霾的預警和管理若按照氣象災害處理,拉長了信息和管理鏈條,不利于政府部門及時和有效地做出反應。
孫佑海建議,政府和環境保護部門,要嚴格貫徹環境保護法律法規,切實以改善環境質量為中心。要以壯士斷腕的決心和勇氣,堅決糾正嚴重污染環境的行為,以從根本上解決嚴重的霧霾問題,消除霧霾產生的內因。
同時,要支持有關部門提高氣象預報質量,尤其要做好霧霾形成和變化的預報,履行好氣象部門應盡的職責,努力為避免或減輕霧霾對人類健康的損害,做出氣象部門應有的貢獻。
