9月7日公布的《“十二五”節能減排綜合性工作方案》提出，要合理控制能源消費總量。從而，“十一五”對能耗強度的單一控制升級為“十二五”對能耗強度與能源消費總量的綜合控制。

　　其實，這一概念并非首次提出。2007年發布實施的《能源發展“十一五”規劃》就提出，到2010年，我國一次能源消費總量控制目標為27億噸標準煤左右，年均增長4％。

　　不同的是，《方案》提出將總量控制目標分解落實到地方政府，實行目標責任管理，引起較大關注。

　　“十一五”能源消費總量超標

　　改革開放到上個世紀末，我國的能源消費與經濟增長的關系是“一番保兩番”，即能源消費翻了一番，國民經濟翻了兩番。而進入本世紀以來到目前，基本上是“一番保一番”。

　　“十一五”期間，經濟增長目標超額完成，而能源消費總量“天花板”卻被突破。GDP實際年均增長11.2％，遠超預期的7.5％，而能源消耗總量增長到了32.5億噸標準煤，超出控制目標5.5億噸。其中，全國煤炭消費總量早在2009年就已經突破30億噸，遠超過“十一五”25億噸的規劃目標。

　　進入“十二五”，我國能源需求繼續呈剛性增長。根據中國工程院發布的《中國能源中長期(2030、2050)發展戰略研究報告》，按“十二五”平均GDP年增長8％、實現5年能源強度下降16％計算，2015年能源消費總量即是40億噸標準煤。而按照“十一五”期間的年均增長率來計算，“十二五”末，我國能源消耗總量將超過40億噸標準煤。

　　“十二五”規劃綱要提出，城鎮化率要提高4個百分點。而根據環境保護部環境規劃院最新的課題測算結果，近15年來，在能耗方面，我國城鎮化每增加1個百分點平均需多消耗能源4940萬噸標準煤。

　　從能源構成來看，煤炭占我國能源消費總量的70％。而我國二氧化硫排放量的90％、氮氧化物排放量的67％、煙塵排放量的70％、人為源大氣汞排放量的40％，以及二氧化碳排放量的70％都來自于燃煤。理論上，1噸煤燃燒后可以產生8～9公斤氮氧化物。可見，能源消費總量的持續增長對污染減排帶來了巨大的壓力。要實現“十二五”減排目標，能源消費總量控制是重要途徑之一。

　　如果繼續敞開口子供應能源，能源資源支撐不住，生態環境承受不起。盡管相關部門積極推動，但“十二五”規劃綱要并沒有把能源消費總量控制列入約束性指標。原國家能源局局長張國寶認為，主要是因為結構調整的難度很大。

　　高耗能產業明顯反彈

　　結構調整的難度在哪兒？長期以來，我國經濟增長過度依賴第二產業特別是重化工業的發展，產業結構偏重。在三次產業結構中，第二產業比重偏高，第三產業比重偏低。在工業內部結構中，高耗能行業所占比重過高。

　　數據顯示，2009年，我國工業能耗占全國一次能源消費的71.3％，其中高耗能行業占工業能耗的80％左右。高耗能的一般加工工業生產能力過剩，工藝、技術和設備落后，增加了能源消耗。

　　高耗能產業大多是高排放產業。“十一五”期間，我國關停小火電機組7210萬千瓦，淘汰了一批落后的煤炭、鋼鐵、水泥、焦炭產能，有力推動了節能減排任務的完成。

　　“十二五”期間，加快轉變經濟發展方式成為經濟領域最重要的任務之一。然而今年以來，“十一五”期間被壓抑的高耗能產能反彈明顯。來自國家能源局的公告信息顯示，1～8月，全社會用電量同比增長11.9％。

　　今年6月初發布的《當前煤電油氣供需形勢》顯示，前4個月，六大高耗能行業綜合能源消費增速高出規模以上工業綜合能源消費增速0.4個百分點。

　　7月8日，國家能源局發布的消息印證了這一判斷。今年電力需求增長的12個百分點中，電力、鋼鐵、建材、有色、化工和石化等六大高耗能行業拉動了5.1個百分點。

　　工業和信息化部發布的《2011年上半年工業生產總體情況》顯示，六大高耗能行業增加值同比增長12.6％。2011年全國電力迎峰度夏電視電話會議指出，工業生產特別是部分高耗能行業增長較快，必然帶來能源需求的快速增加，加劇迎峰度夏供需矛盾。

　　6月底召開的全國上半年總量減排核查核算視頻會議上傳來消息，氨氮和氮氧化物減排形勢不容樂觀。會議分析說，主要原因有淘汰落后產能的規模和力度減弱，以及能源消耗導致的、工業生產排放的氮氧化物增加過快等。能源消耗增長已經影響到了節能減排的進度。

　　一些地方能源消費預期總量超出控制目標

　　然而，一些地方發展沖動依舊強勁，能源消費總量控制阻力重重。今年初，多個省區明確提出GDP總量或人均GDP等主要經濟指標達到10％、12％、13％甚至5年翻番的目標。

　　從實際發展數據看，今年上半年，除京、滬外，29個省份上半年GDP增速均超過全國9.6％的水平。經濟快速發展造成部分地區用電比較緊張，能源需求十分旺盛。

　　雖然目前具體的控制目標還沒有敲定，但可以預見的是，在能源消費總量控制指標的分解上，地方政府的討價還價將會異常激烈。此前有消息說，國家能源局擬定的控制目標在41億噸標準煤左右，而各地上報的能源消費預期總量則超過了50億噸標準煤。

　　除了中央與地方，同樣的情況也出現在省政府與下轄市之間。源自廣東省經信委的信息顯示，按照廣東未來5年GDP年均增長8％、節能指標為18％測算，到2015年，能源消費總量將比2010年增加5482萬噸標準煤。而廣東下轄各市提出的新增能源消費量卻達到2.1億噸標準煤，遠遠超出允許增加量。

　　實施能源消費總量控制后，各地能源消費總量是固定的，意味著捆住了地方經濟粗放式增長的手腳。廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強分析說，在單純考核能耗強度的情況下，地方政府可以通過做大GDP來稀釋。和節能指標相比，能源消費總量控制指標對地方政府可能更具“殺傷力”。

　　國務院相關部門顯然已經預期到了實施能源消費總量控制可能產生的影響。我們注意到，《方案》在“控制能源消費總量”前面加上了“合理”二字。我們期待，經過各方協調，最終形成一個合理的控制目標和一個科學的指標分解體系。