國務院發布“十二五”節能減排綜合性工作方案
50條政策措施確保實現節能減排約束性目標
——國家發展改革委有關負責人就“十二五”
節能減排綜合性工作方案答記者問
近日，國務院印發《“十二五”節能減排綜合性工作方案》（國發［2011］26號，以下簡稱《方案》），提出了十二個方面、50條政策措施。就此，記者采訪了國家發展改革委有關負責人。
問：請談談制定《方案》的背景。
答：“十一五”時期，國家第一次將能源消耗強度降低和主要污染物排放總量減少作為國民經濟和社會發展的約束性指標。五年來，各地區、各部門認真貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，把節能減排作為調整經濟結構、轉變經濟發展方式、推動科學發展的重要抓手和突破口，取得了顯著成效。全國單位國內生產總值能耗降低19.1%，二氧化硫、化學需氧量排放總量分別下降14.29%和12.45%，實現了“十一五”規劃《綱要》確定的約束性目標，扭轉了“十五”后期單位國內生產總值能耗和主要污染物排放總量大幅上升的趨勢，為保持經濟平穩較快發展提供了有力支撐，為應對全球氣候變化作出了重要貢獻。
“十二五”時期，我國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期。隨著工業化、城鎮化進程加快和消費結構持續升級，我國能源需求呈剛性增長，受國內資源保障能力和環境容量制約以及全球性能源安全和應對氣候變化影響，資源環境約束日趨強化，節能減排面臨的形勢依然十分嚴峻。特別是我國節能減排工作還存在責任落實不到位、推進難度增大、激勵約束機制不健全、基礎工作薄弱、能力建設滯后、監管不力等問題。為確保實現“十二五”規劃《綱要》提出的節能減排約束性指標，日前，國務院印發了《“十二五”節能減排綜合性工作方案》。
《方案》是推進“十二五”節能減排工作的綱領性文件，明確了“十二五”節能減排的總體要求、主要目標、重點任務和政策措施，分十二個部分，共50條。十二個部分分別是：節能減排總體要求和主要目標；強化節能減排目標責任；調整優化產業結構；實施節能減排重點工程；加強節能減排管理；大力發展循環經濟；加快節能減排技術開發和推廣應用；完善節能減排經濟政策；強化節能減排監督檢查；推廣節能減排市場化機制；加強節能減排基礎工作和能力建設；動員全社會參與節能減排。
問：“十二五”節能減排工作的總體要求是什么？
答：《方案》提出了“十二五”節能減排的總體要求，即以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持降低能源消耗強度、減少主要污染物排放總量、合理控制能源消費總量相結合，形成加快轉變經濟發展方式的倒逼機制；堅持強化責任、健全法制、完善政策、加強監管相結合，建立健全激勵和約束機制；堅持優化產業結構、推動技術進步、強化工程措施、加強管理引導相結合，大幅度提高能源利用效率，顯著減少污染物排放；進一步形成政府為主導、企業為主體、市場有效驅動、全社會共同參與的推進節能減排工作格局，確保實現“十二五”節能減排約束性目標，加快建設資源節約型、環境友好型社會。
問：“十二五”節能減排工作的主要目標是什么？
答：《方案》細化了“十二五”規劃《綱要》確定的節能減排目標。在節能方面，提出到2015年，全國萬元國內生產總值能耗下降到0.869噸標準煤（按2005年價格計算），比2010年的1.034噸標準煤下降16%，比2005年的1.276噸標準煤下降32%；“十二五”期間，實現節約能源6.7億噸標準煤。在減排方面，提出2015年，全國化學需氧量和二氧化硫排放總量分別控制在2347.6萬噸、2086.4萬噸，比2010年的2551.7萬噸、2267.8萬噸分別下降8%；全國氨氮和氮氧化物排放總量分別控制在238.0萬噸、2046.2萬噸，比2010年的264.4萬噸、2273.6萬噸分別下降10%。
《方案》還以附件形式，明確了“十二五”各地區節能目標、各地區化學需氧量排放總量控制計劃、各地區氨氮排放總量控制計劃、各地區二氧化硫排放總量控制計劃、各地區氮氧化物排放總量控制計劃。
問：關于強化節能減排目標責任，《方案》是如何考慮的？
答：《方案》從三個方面提出強化節能減排目標責任的任務。一是合理分解節能減排指標。綜合考慮經濟發展水平、產業結構、節能潛力、環境容量及國家產業布局等因素，將全國節能減排目標合理分解到各地區。如節能目標分解：天津、上海、江蘇、浙江、廣東下降18%；北京、河北、遼寧、山東下降17%；山西、吉林、黑龍江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、重慶、四川、陜西下降16%；內蒙古、廣西、貴州、云南、甘肅、寧夏下降15%；海南、西藏、青海、新疆下降10%。二是健全節能減排統計、監測和考核體系。加強能源生產、流通、消費統計，建立和完善建筑、交通運輸、公共機構能耗統計制度，完善節能減排統計核算、監測方法及考核辦法，繼續做好全國和各地區單位國內生產總值能耗、主要污染物排放指標公報工作。三是加強目標責任評價考核。把地區目標考核與行業目標評價相結合，把落實五年目標與完成年度目標相結合，把年度目標考核與進度跟蹤相結合，以解決節能減排工作前松后緊等問題。國務院每年組織開展省級人民政府節能減排目標責任評價考核，考核結果作為領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內容，納入政府績效和國有企業業績管理，實行問責制，并對做出突出成績的地區、單位和個人給予表彰獎勵。
問：關于推進調整優化產業結構，《方案》提出了哪些政策措施？
答：《方案》提出，一要抑制高耗能、高排放行業過快增長。嚴格控制高耗能、高排放和產能過剩行業新上項目，進一步提高行業準入門檻，強化節能、環保、土地、安全等指標約束。嚴格控制高耗能、高排放產品出口。中西部地區承接產業轉移必須堅持高標準，嚴禁污染產業和落后生產能力轉入。二要加快淘汰落后產能。將任務按年度分解落實到各地區，完善退出機制，指導、督促淘汰落后產能企業做好職工安置工作，中央財政統籌支持各地區淘汰落后產能工作。三要推動傳統產業改造升級。加快運用高新技術和先進適用技術改造提升傳統產業，促進信息化和工業化深度融合，重點支持對產業升級帶動作用大的重點項目和重污染企業搬遷改造。四要調整能源消費結構。在做好生態保護和移民安置的基礎上發展水電，在確保安全的基礎上發展核電，加快發展天然氣，因地制宜發展風能、太陽能、生物質能、地熱能等可再生能源。到2015年，非化石能源占一次能源消費總量比重達到11.4%。五要提高服務業和戰略性新興產業在國民經濟中的比重。到2015年，服務業增加值和戰略性新興產業增加值占國內生產總值比重分別達到47%和8%左右。
問：《方案》中提出的節能減排重點工程包括哪幾個方面？
答：節能減排重點工程主要有：一是節能重點工程。包括節能改造工程、節能技術產業化示范工程、節能產品惠民工程、合同能源管理推廣工程，形成3億噸標準煤的節能能力。二是污染物減排重點工程。包括城鎮污水處理設施及配套管網建設工程、脫硫脫硝工程，形成化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物削減能力420萬噸、40萬噸、277萬噸、358萬噸。三是循環經濟重點工程。包括資源綜合利用、廢舊商品回收體系、“城市礦產”示范基地、再制造產業化、產業園區循環化改造工程等。《方案》還明確要多渠道籌措節能減排資金，節能減排重點工程所需資金主要由項目實施主體通過自有資金、金融機構貸款、社會資金解決，各級人民政府應安排一定的資金予以支持和引導。
問：關于加強節能減排管理，《方案》從哪些方面提出了要求？
答：主要是八個方面：一是合理控制能源消費總量。建立能源消費總量控制目標分解落實機制，制定實施方案。將固定資產投資項目節能評估審查作為控制地區能源消費增量和總量的重要措施。建立能源消費總量預測預警機制，對能源消費總量增長過快的地區及時預警調控。在工業、建筑、交通運輸、公共機構以及城鄉建設和消費領域全面加強用能管理。二是強化重點用能單位節能管理。依法加強年耗能萬噸標準煤以上用能單位節能管理，開展萬家企業節能低碳行動，實現節能2.5億噸標準煤。三是加強工業節能減排。重點推進電力、煤炭、鋼鐵、有色金屬、石油石化、化工、建材、造紙、紡織、印染、食品加工等行業節能減排，明確目標任務，加強行業指導，推動技術進步，強化監督管理。四是推動建筑節能。制定并實施綠色建筑行動方案，從規劃、法規、技術、標準、設計等方面全面推進建筑節能。五是推進交通運輸節能減排。積極發展城市公共交通，開展低碳交通運輸專項行動，加速淘汰老舊交通運輸工具。六是促進農業和農村節能減排。加快淘汰老舊農用機具，推廣農用節能機械、設備和漁船。治理農業面源污染，加強農村環境綜合整治，實施農村清潔工程。七是推動商業和民用節能。在零售業等商貿服務和旅游業開展節能減排行動，在居民中推廣使用高效節能家電、照明產品，鼓勵購買節能環保型汽車。減少一次性用品使用，限制過度包裝。八是加強公共機構節能減排。新建建筑實行更加嚴格的建筑節能標準，加快辦公區節能改造。國家機關供熱實行按熱量收費。推進公務用車制度改革。建立完善公共機構能源審計、能效公示和能耗定額管理制度。
問：《方案》對大力發展循環經濟提出什么要求？
答：《方案》提出，要加強循環經濟宏觀指導，編制全國循環經濟發展規劃和重點領域專項規劃，深化循環經濟示范試點，推廣循環經濟典型模式。同時，從全面推行清潔生產、推進資源綜合利用、加快資源再生利用產業化、促進垃圾資源化利用、推進節水型社會建設五個方面提出了具體工作任務。
問：《方案》就加快節能減排技術開發和推廣應用作了哪些規定？
答：《方案》提出，一要加快節能減排共性和關鍵技術研發。組織高效節能環保共性、關鍵和前沿技術攻關。二要加大節能減排技術產業化示范。重點支持節能減排關鍵技術與裝備產業化，加快產業化基地建設。三要加快節能減排技術推廣應用，建立技術遴選、評定及推廣機制。重點推廣一批先進適用技術。四要加強與有關國際組織、政府在節能環保領域的交流合作，積極引進、消化、吸收國外先進技術，加大推廣力度。
問：請詳細介紹一下《方案》中明確了哪些促進節能減排的經濟政策？
答：《方案》從價格、財政、稅收、金融四個方面提出了有利于節能減排的經濟政策。
關于價格和收費政策。一是深化資源性產品價格改革，理順煤、電、油、氣、水、礦產等資源產品價格關系。推行居民用電、用水階梯價格。完善電力峰谷分時電價辦法。深化供熱體制改革，全面推行供熱計量收費。二是對能源消耗超過國家和地區規定的單位產品能耗（電耗）限額標準的企業和產品，實行懲罰性電價。各地可在國家規定基礎上，按程序加大差別電價、懲罰性電價實施力度。三是嚴格落實脫硫電價，研究制定燃煤電廠煙氣脫銷電價政策。四是進一步完善污水處理費政策，研究將污泥處理費用逐步納入污水處理成本問題。五是改革垃圾處理收費方式，加大征收力度，降低征收成本。
關于財政政策。一是加大中央預算內投資和中央財政節能減排專項資金的投入力度，加快重點工程實施和能力建設。地方財政也要加大節能減排投入。深化“以獎代補”、“以獎促治”以及采用財政補貼方式推廣高效節能產品等支持機制，強化財政資金的引導作用。二是國有資本經營預算要繼續支持企業實施節能減排項目。三是推行政府綠色采購，完善強制采購和優先采購制度，逐步提高節能環保產品比重，研究實行節能環保服務政府采購。
關于稅收政策。一是落實國家支持節能減排所得稅、增值稅等優惠政策。二是積極推進資源稅費改革，將原油、天然氣和煤炭資源稅計征辦法由從量征收改為從價征收并適當提高稅負水平，依法清理取消涉及礦產資源的不合理收費基金項目。三是積極推進環境稅費改革，選擇防治任務重、技術標準成熟的稅目開征環境保護稅。四是完善和落實資源綜合利用和可再生能源發展的稅收優惠政策。五是調整進出口稅收政策，遏制高耗能、高排放產品出口。
關于金融政策。一是加大各類金融機構對節能減排項目的信貸支持力度，鼓勵金融機構創新適合節能減排項目特點的信貸管理模式。二是引導各類創業投資企業、股權投資企業、社會捐贈資金和國際援助資金對節能減排的投入。三是提高高耗能高排放行業貸款門檻，將企業環境違法信息納入人民銀行企業征信系統和銀監會信息披露系統，與企業信用等級評定、貸款及證券融資聯動。四是推行環境污染責任保險。建立銀行綠色評級制度。
問：如何強化節能減排監督檢查？
答：《方案》提出，一要健全節能環保法律法規。加快制定城鎮排水和污水處理條例、排污許可證管理條例、畜禽養殖污染防治條例。二要嚴格節能評估審查和環境影響評價制度。把污染物排放總量指標作為環評審批的前置條件，對年度減排目標未完成、重點減排項目未按目標責任書落實的地區和企業，實行階段性環評限批。三要加強重點污染源和治理設施運行監管。列入國家重點環境監控的電力、鋼鐵、造紙、印染等重點行業的企業要安裝運行管理監控平臺和污染物排放自動監控系統，定期報告運行情況及污染物排放信息，推動污染源自動監控數據聯網共享。四要加強節能減排執法監督。開展節能減排專項檢查和對重點用能單位、重點污染源的執法檢查。實行節能減排執法責任制。
問：為發揮市場化機制作用，《方案》中有哪些重點推廣的節能減排市場化機制？
答：《方案》提出充分發揮節能減排市場化機制作用，主要包括加大能效標識和節能環保產品認證實施力度，建立“領跑者”標準制度，加強節能發電調度和電力需求側管理，加快推行合同能源管理，推進排污權和碳排放權交易試點，推行污染治理設施建設運行特許經營等。
問：加強節能減排基礎工作和能力建設包括哪些方面？
答：一是加快節能環保標準體系建設。制（修）訂重點行業單位產品能耗限額、產品能效和污染物排放等強制性國家標準，以及建筑節能標準和設計規范，提高準入門檻。建立滿足氨氮、氮氧化物控制目標要求的排放標準。鼓勵地方依法制定更加嚴格的節能環保地方標準。二是強化節能減排管理能力建設。建立健全節能管理、監察、服務“三位一體”的節能管理體系。繼續推進能源統計能力建設。推動重點用能單位按要求配備計量器具，推行能源計量數據在線采集、實時監測。
問：《方案》就動員全社會參與節能減排提出了哪些工作任務？
答：《方案》提出三項任務，一是加強節能減排宣傳教育。組織好全國節能宣傳周、世界環境日等主題宣傳活動，加強日常性節能減排宣傳教育。二是深入開展節能減排全民行動。抓好家庭社區、青少年、企業、學校、軍營、農村、政府機構、科技、科普和媒體等十個專項行動，加強節能減排宣傳教育。三是政府機關帶頭節能減排。
問：請談談國務院對嚴格落實節能減排目標責任、加強節能減排組織領導有什么要求？
答：國務院在關于印發“十二五”節能減排綜合性工作方案的通知中明確提出：嚴格落實節能減排目標責任，進一步形成政府為主導、企業為主體、市場有效驅動、全社會共同參與的推進節能減排工作格局。要切實發揮政府主導作用，進一步落實地方各級人民政府對本行政區域節能減排負總責、政府主要領導是第一責任人的工作要求；進一步明確企業的節能減排主體責任，嚴格執行節能環保法律法規和標準，細化和完善管理措施，落實目標任務；進一步發揮市場機制作用，加大節能減排市場化機制推廣力度，真正把節能減排轉化為企業和各類社會主體的內在要求；進一步增強全體公民的資源節約和環境保護意識，深入推進節能減排全民行動，形成全社會共同參與、共同促進節能減排的良好氛圍。
全面加強對節能減排工作的組織領導，狠抓監督檢查，嚴格考核問責。發展改革委負責承擔國務院節能減排工作領導小組的具體工作，切實加強節能減排工作的綜合協調，組織推動節能降耗工作；環境保護部為主承擔污染減排方面的工作；統計局負責加強能源統計和監測工作；其他各有關部門要切實履行職責，密切協調配合。各省級人民政府要立即部署本地區“十二五”節能減排工作，進一步明確相關部門責任、分工和進度要求。
