國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要提出，我國將“逐步建立碳排放交易市場”。建立碳市場是采用市場手段推進減排目標實現的重要措施，可以為排放主體提供更多選擇。顯然，建立碳市場需要做好前期準備，包括減排指標的分解與下達、交易制度和規則、法律依據、市場監管等。本文提出建立我國碳市場迫切需要解決的一些問題，供有關各方參考。

　　一、碳排放權的公平分配

　　碳市場是圍繞碳排放權交易形成的市場，其交易品是以1噸二氧化碳當量為單位的信用。如果沒有排放總量控制的約束，企業就會不受限制地向大氣層排放二氧化碳、免費使用全球性“公共資源”。只有在排放總量控制的約束下二氧化碳排放量（排放權）才成為稀缺資源，才具有商品屬性。同樣，只有當碳減排指標具備了商品屬性，即有了價值才會發生交易活動。因此，無論是地方間的交易還是企業間的交易，無論是現貨交易還是期貨、期權交易，賣方必須擁有剩余的排放權才能出賣并獲得收益。將二氧化碳排放權這一全球性公共物品使用權轉化成為可以在碳市場上交易的私權，交易主體必須先獲得排放權。

　　公平和程序透明是碳減排指標分解分配的基本要求。碳減排指標分解分配的總體考慮是：（1）各地方各行業碳減排量之和等于國家減排目標的折算量；（2）以單位產品排放強度（或人均GDP、萬元產值能源強度）為標準，以2005年排放強度為基數，以便與國家減排目標一致；（3）給發展或新上項目留有空間，但必須設有“門檻”：即新上項目技術水平不低于國內外同行業的先進標準。

　　碳減排指標分解，可先確定每一個五年計劃末期的碳減排量，再計算每個計劃期分配給地方或企業的減排量。我國碳排放主要來自能源利用（有研究認為約90%來自化石能源的燃燒），用化石能源消費量可計算碳排放量（能源消費量乘以排放系數）。我國碳排放強度降低指標是相對量，需要轉化為絕對量。可按照基準情形，比如年均增長8%預測GDP規模，進而計算碳排放總量，再分配給地方政府或企業。這樣，地方或企業有了某一時期末的排放總量。只有企業獲得了碳排放指標的產權，才能對完成指標進行決策的取舍：是自己減排還是通過市場交易實現減排目標。

　　根據數據占有情況，可按三種情況進行地方分解：一是在數據占有充分的情況下可以分解并分配給重點用能企業；二是在數據占有一般的情況下按人均GDP和重點用能企業進行地方分配；三是在只有國家統計數據的情況下以人均GDP和萬元產值能源強度進行地方分配。

　　重點用能企業的確定，可按年均能耗在10萬（或8萬）噸標準煤劃界，國家分配并管理全國用能的40%左右；往下逐級遞減，省級按5萬（或3萬）噸標準煤劃界，從而形成排放者獲得排放權、各級政府分配并管理的格局。

　　以人均GDP和重點用能企業為基礎的地區分配，先對重點耗能企業進行減排額度分配，消耗多強度大的地方或企業多減排；剩余部分按人均GDP水平分到地方，人均GDP高的地方承擔較高的減排份額。兩者之和等于地方減排總量。

　　以人均GDP和萬元產值能源強度值為基礎的地區分配，人均GDP高、萬元產值能源強度大的地方承擔更多的減排指標。試算表明，后兩個方法計算出來的結果差距不超過10%。

　　二、碳市場的性質與交易行為

　　碳市場的性質由碳減排指標的強制性或自愿性決定。由于“十二五”規劃綱要確定了我國碳減排指標的約束性，由此產生的減排額度理應是強制性的。如果政府與行業協會簽訂自愿性碳減排協議，或者企業自愿承諾碳減排，由此產生并進入碳市場交易的碳減排額度是自愿性的。碳市場可以是地方性的、全國性的或與國際市場接軌的，由碳市場上成交的碳減排指標所在地決定。我國有關部門正研究制定自愿性碳市場的管理辦法，嚴格說該辦法主要覆蓋來自自愿減排、承諾或項目產生的減排指標。發揮市場對碳減排的促進作用，我國應發展形成強制性減排指標交易、現貨期貨交易并存、自由交易的市場格局。

　　設立交易平臺。可設一個最多兩個全國性的碳排放權交易所。其中，具有登記、注冊、競價、交易、結算、清算、認證、監督等功能的先進電子系統，為參與交易的地方或企業提供交易服務。與此同時，可成立國家碳排放權交易信息中心，從事交易信息統計和報告，企業排放權賬戶結算等工作，并及時反映至地方和國家賬戶上，向社會公布中央、地方和企業排放權賬戶的變動情況。

　　可成立地方性碳交易所，主要職能是開展碳排放權額度的認定、交易的申報文件準備、交易活動等業務。地方交易所的業務應當是競爭性的。

　　開展碳期貨、期權乃至期指的交易探索。現貨交易是交易雙方為完成減排額的交換與流通進行的交易。由于排放權交易存在價格風險，可以發展期貨、期指交易。運用市場機制實現排放權在全社會的優化配置，可建立二級市場。盡可能進行場內交易，這也是印度經確認的碳減排額度（CERs）價格高于我國的主要原因。如果沒有企業間的大量交易活動，“有場無市”現象的長期存在，不可能實現排放權的優化配置，碳交易所也無法獲得正常的收益。

　　作為試點，除進行碳減排指標交易外，還可以開展相關權益交易。如從排污權交易或節能量交易入手，進而提供包括節能減排技術和環保技術交易，環保企業股權融資和股權交易等資本、經營、信息和技術等方面的服務。

　　與指標分配相一致，碳排放權指標的交易可以由國家和地方政府主管部門分級管理，基本考慮是“排放者參與，分配者管理”。如果發展二級市場，涉及期貨、期指等金融衍生品交易，應由銀監會和證監會批準和監管。這樣的制度安排有利于專業化管理，可以提高管理效率。

　　在試點階段，碳市場不宜與國際市場聯系。地區間碳排放權交易的參照基準是萬元產值的碳強度，企業間碳排放權交易的參照基準是單位產品的碳強度。

　　三、碳市場的管理與相關制度

　　應建立碳市場的一系列制度和交易規則，以保護自由、公平交易和總量控制目標的實現。需要建立的管理制度包括以下一些。

　　主體資格審查制度。應當對進入碳市場的交易主體進行資格審查，同時審查交易的碳減排指標是否符合交易條件。參與碳交易的企業，只有完成減排指標之后的剩余部分才能賣，不能完成的必須買。對沒有排放權的新進入企業，如果采用的技術或單位產品排放強度沒有達到先進水平，不能給予購買排放權的資格，設立“門檻”事前預防可以避免技術水平低的項目上馬。

　　登記制度。碳排放申報登記、指標登記和指標交易登記等，是政府掌握排放權及其變化情況的基本途徑。我國已實行排污申報登記制度，要求擁有排污指標的所有單位和個體工商戶就持有指標數量、種類等情況進行登記。碳減排指標交易登記就是要求交易雙方就碳減排指標交易情況進行登記，所有交易活動都須通過賬戶進行。如果是柜臺交易，也必須進行登記，以便監督管理。

　　報告制度。按照碳減排指標分解的折算量，每個計劃年度所有排放指標持有者都應提交年度報告，報告碳減排指標的變化情況。例如，多少指標用于內部減排，多少指標用于交易，多少指標儲存備用等。為防止利用排放權交易洗錢，必須報告與排放權交易有關的受益人及其相關信息。

　　交易跟蹤制度。為全面及時了解排放權的持有、交易等情況，政府有必要建立統一的賬戶管理系統和信息系統，不但為政府服務，也為企業服務。

　　儲備制度。考慮到與五年規劃相銜接以及給企業調整升級的足夠時間，2011至2020年可分為兩期，以五年為一期分配和發放碳排放權。在每個階段的碳排放權總量中選擇一定比例作為國家儲備，用于對碳排放權市場的適當干預，以避免碳市場價格激烈波動，還可以保證碳市場的平穩健康發展。

　　監管制度。除擁有排放權的企業可以對余缺部分進行交易外，還應對投資銀行、經紀人等規定準入條件，使其在規避價格風險、套期保值的同時，也創造投資和贏利機會。應制定一系列的信息披露、報告和核查等制度，加強碳市場運行的監管，保證市場的公正、公平、公開。

　　四、不同參與主體及其職責

　　1.中央和地方政府負責發放或拍賣碳排放權。中央和地方應對氣候變化主管部門，承擔編制碳預算、制定交易規則、實施監督管理和考核等職能，可由各級發改委下的氣候變化應對部門暫行管理。

　　建立國家登記機關，為排放權交易參與者開設賬戶并記錄交易活動。登記機關應是具有國家公權力的機關，或國家公權機關授權的機構；在企業自愿交易情況下，可由民間有公信力的機構替代。

　　國家和地方政府分配的排放權指標，在試驗階段可以免費發放給企業，或將其中的10%拍賣，以后拍賣的比例逐步增加，并以此作為進入碳市場進行排放權交易的基礎。

　　對于項目產生的交易額度，可借鑒CDM交易的做法，由項目開發方編制項目文本，并提供交易量計算、監測和跟蹤等項工作，使碳市場基礎更加可靠。

　　建立排放權國家賬戶，可以將企業（包括央企）的碳排放權分配到地方政府賬戶上，允許其依據自身實際進行拍賣碳排放權，從而獲取收益。

　　國家主管部門分配并發放的排放權可以在全國碳市場上交易，地方主管部門發放的排放權只能在地方性碳市場中交易；國家制定并實施碳市場的交易和監管規則，保障碳市場的健康快速發展。

　　2.可以選擇重點耗能企業先行試點。碳排放權交易涉及一系列合約執行和監督，履約成本較高。重點用能企業的實力強、穩定性高，能源審計、人員培訓等基礎工作好，可以進行碳排放權的交易試點。由于大企業二氧化碳排放所占比重較高，開展碳排放權交易不僅可以推進節能減排工作，對技術創新、產品升級等也有明顯的促進作用。

　　參與排放權交易的企業，必須在每年3月31日前向主管部門提交過去一年排放量報告，內容包括：所有排放源和排放總量、測量方法；備忘項目中填寫不能用排放量說明的項目；每個用于溫室氣體排放的項目或產品的每年平均凈值和排放因子必須作為補充資料附在報告后。

　　3.由第三方企業進行排放權認可。第三方（能源審計組織、節能中心等）負責監測、匯報和核實，相關交易信息要由交易所向全國的碳交易信息中心報告。可參考上市公司報告制度，對參與碳預算編制和交易的企業，每年報告由第三方機構出具的能源使用、碳排放賬戶變動和碳預算平衡情況，并向社會公開；政府主管部門負責抽查、監督。對弄虛作假的企業和第三方機構進行處罰。

　　五、碳排放權交易的合法性

　　必須解決碳排放權交易的合法性問題。基于排放權具有用益物權的法律特性及排放權交易的私權性質，需在法律上確定碳排放權的可交易性，使排放權既成為規范碳排放行為的依據，也成為排放者獲得排放權的憑證。《行政許可法》第九條規定，行政許可不能轉讓；第十二條規定了涉及國家安全、公共安全、特殊行業、生態環境保護以及法律、行政法規規定可以設定行政許可的事項，但并沒有規定行政許可能否交易。從這個意義上說，使碳排放許可進入碳市場交易，必須在法規上規定這種行為的合法性。

　　作為過渡性措施，可借鑒排污權交易的辦法先行試點。國務院文件已提出開展排污權交易的要求、一些地方也有較多探索。《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》明確提出，“有條件的地區和單位可實行二氧化硫等排放權交易”，環保部出臺了《關于開展“推動中國二氧化硫排放總量控制及排放權交易政策實施的研究項目”示范工作的通知》，山西、江蘇、浙江和重慶等地出臺了地方性法規。對碳減排指標的交易，我國也可以由國務院或國家主管部門發文的形式，解決碳減排指標的產權變化及其能夠進入碳市場交易的問題。

　　作為制度安排，需在應對氣候變化的法律中規定碳排放權交易的合法性。政府發放的許可證應注明排放權主體、種類、數量、期限、地點等內容；制訂符合中國國情的碳排放權交易制度和規則，對交易量計算、監測和認定、交易主體的責任和義務、信息公開與市場監管等內容都作出明確的規定，以保證碳市場的健康發展。

　　六、總結實踐經驗，加強監督管理

　　加強排放權市場的分類指導。我國現有交易所眾多，大致有三類：一是按國務院文件要求成立的交易所，如由中石油資產管理有限公司和天津市政府共同成立的天津排放權交易所；二是由環保部門與產權交易所共同成立的交易所，如北京交易所；三是地方政府批準成立的交易所。由于交易量少，“有場無市”是常態，交易所大都處于虧損狀態。因此，應分類指導，鼓勵交易所開拓業務，形成適應我國市場特點的交易服務。

　　加強計量和監測網絡等能力建設。碳排放權交易的前提是產權明晰，因此需要運用一定的方法學計算碳排放量或碳減排的測定和核證，為碳市場交易提供公正、科學的數據基礎。此外，還應加強碳預算和交易的核實、報告和監督，即使在市場建立初期，也應盡可能規范，以便為以后的交易及管理積累經驗。

　　建立碳排放權交易市場，需要建立激勵和約束機制，對先行主體給予一定的激勵。如果我國從自愿性碳市場起步，無論是央企還是其他所有制企業，沒有激勵企業不會有積極性。因此，應出臺相關政策，并開展碳金融研究，創新金融衍生品，在吸引更多的資金投入到碳減排領域的同時，也使碳市場得到健康快速發展。完成我國碳減排指標還應與碳稅、技術研發、標準以及其他財稅政策配套利用，以收到利用市場機制促進節能減排的預期效果。

　　國務院發展研究中心“應對氣候變化”課題組

　　課題總負責人：張玉臺

　　課題執行負責人：劉世錦

　　執筆：劉世錦　周宏春　宣曉偉

　　（張軍擴、張永生、劉培林、吳振宇、項安波、李布等參加討論）