航空業的“2012”日益逼近，而中國航空企業似乎還未找到系統性應對方案。
“2012年，歐盟馬上要對航空企業收取碳排放"過路費"，將對航空業國際發展產生巨大影響”日內瓦國際貿易和可持續發展中心（ICTSD）戰略分析與中國項目部主任成帥華稱。
所謂“過路費”，是指根據歐盟的2008/101/EC指令，即從2012年1月1日起，所有在歐盟境內機場起飛或降落的航班，其全程排放二氧化碳都將納入歐洲排放交易體系（以下簡稱EU ETS）。
“這將對非歐盟的航空企業帶來巨大的經濟負擔，將會迫使航空企業要么大幅削減二氧化碳排放，要么花錢去購買碳排放配額，”成帥華對本報記者表示，“就后者而言，如果是后者，中國航空企業僅2012年就將支付超過8億元人民幣。”
令成帥華更為關注的是，“和美國航空業相比較，中國航空業并沒有清楚地意識到什么是自己的合法權利，以及如何通過法律和政治手段去積極應對。”
成帥華所在的ICTSD,成立于1996年9月，是一個獨立的、非營利的國際組織，致力于在國際貿易背景下，研究“發展和環境問題”。
在2006年加入ICTSD之前，他曾經在上海發展研究中心擔任貿易和發展方面的律師，并且是上海WTO事務咨詢中心的董事會秘書。
顯然，這樣的背景，讓其對國際貿易規則熟稔在心。對此，成帥華開出了包括法律訴訟、政治談判等的一系列應對內容的“藥方”。其中最有建設性的一點是，“中國糧票，歐洲通用”，即爭取歐盟承認中國航空企業購買中國國內自愿減排指標，以用來抵消碳排放，并順勢構建起中國的碳交易市場框架。
航運業遭遇“2012年”
《21世紀》：歐盟為什么要通過2008/101/EC指令？
成帥華：實施這一指令，歐盟認為其最根本的動因是遏止航空業不斷增長的溫室氣體排放。因為雖然航空業的溫室氣體排放只占全球總排放的3-5%，但是增長非常快，而且因為飛機的主要排放是在大氣層以外，溫室效應的強度更大。
但也有專家認為，歐盟的根本動機是為了保護歐盟的航空業的競爭力，遏制非歐盟企業在歐盟市場的擴張。客觀的看，我認為，兩個原因都存在。
《21世紀》：這一指令對中國航空業有哪些影響？
成帥華：歐盟試圖為溫室氣體的排放權計價，把溫室氣體排放權納入所有在歐盟起降航班的成本。EU ETS將以航空業在2004年至2006年期間的平均排放量為基礎值，設定2012年總的排放額為這個基礎值得97%。在這個總值范圍內，根據各航空公司排放額在2010年總排放額的比率，分配各航空公司在2012年的排放額。剩余的配額必須通過參與EU ETS的拍賣有償取得。
據悉，該配額從2012年起將逐步減少。在2012年，航空公司85%的排放額度都可以免費獲得；一年之后，免費配額將削減3%；以后循序遞減，到2020年將不存在免費的配額，全部實行拍賣機制。
整個航空業在2012年的配額是2004-2006年基數的97%。2012年，85%的配額將是免費發放的。也就是說，如果某航空公司將維持2010年的航班次數，而且沒有成功的減少排放，那么它需要購買17.5%的排放權。
據中國民航局的測算，中國民航業僅2012年一年就將向歐盟支付約8億元人民幣用來購買這17.5%的碳排放權。如果要新開辟到歐洲的航線或者增加航班，上述成本更高。2012年以后，任何新增的航班將為其100%的排放購買排放權。
如果不按照歐盟的規定做，那么將拿不到首期82.5%的免費碳排放權，甚至會被禁止飛入歐洲。
中國應對遲緩
《21世紀》：歐盟的這一決議，對非歐盟的很多國家都將產生影響，那么他們是如何應對的？
成帥華：你這個問題很有意思。其他幾個大國的航空公司的反應有三種類型。
第一種是全面準備加入EU ETS。比如泰國、韓國、新加坡航空公司已經和歐盟方面開展合作，加入EU ETS的各項準備工作基本就緒。
第二種是積極支持，比如巴西和中東的航空公司。他們認為中長期來看，可以從EU ETS獲利。巴西航空公司和飛機制造商認為他們在開發研制生物燃料方面具有優勢。而中東航空公司和機場可以吸引更多的遠程航班在中東的轉機，從而減少被計入EU ETS的航班的里程及排放。
第三種是提起訴訟，比如美國的航空公司。2009年12月美國航空運輸協會（ATA）和三家美國的航空公司對EU ETS提起訴訟，認為歐盟違反了1944年《芝加哥公約》、1997年《京都議定書》和2007年《美國歐盟開放領空協議》。該案在英國當地法院一審后，已經提交歐洲法院，有望在今年5月公布最終裁定。從目前的結果來看，前兩個公約中的條款難以支持美國的立場，但《美國歐盟開放領空協議》可能會給美國勝訴一線機會。該雙邊協定的第11條（2）（c）款規定，禁止對燃油消費征收稅費。美國航空公司指出為排放購買配額構成“基于燃油的收費”。因此，根據我看到的訴訟材料來看，結果很有可能是，美國這個最大航空團隊不需要向EU ETS支付排放權。
《21世紀》：上述幾種反應類型，都態度明朗，應對有力。從中國航空業的表現來看，似乎很難納入上述任何一類。為什么會出現這么大的反差？
成帥華：據我了解，國內航空業也有所行動，比如國家民航總局以及航空公司的負責人在國際航協等會議上表達觀點，反對單邊或單一地區的解決方案，認為歐盟的這一決議違反了《聯合國氣候變化框架公約》的“共同而有區別的責任”原則。航空企業也在積極準備碳排放的監測報告，計劃在今年3月31日的期限前提交給歐盟。
但從整體應對戰略來看，我認為中國企業的行動不夠。這一點主要表現在兩個方面：一是中國航空業沒有運用法律手段，而僅僅是在一些會議申明觀點。
二是國內相應政府部門之間的協調不夠，尚未形成就這個特定問題與歐盟方面進行有效談判的官方渠道。據歐盟方面給我的反饋，他們樂意通過某種渠道和中國官方進行對話，但是因為這個問題跨越民航交通、節能減排和貿易（因為國際民航屬于服務貿易）等多個部門。要就這個看似不大的事情進行專門的協調和談判，動力不足，緊迫性不強。
上述問題的出現，原因是多方面的，比如產業界對自己的正當權利了解不多，對這個歐盟政策的負面影響估計不足。產業界和政府之間，以及民航、貿易和氣候變化部門之間的協調機制沒有形成。當然也有其他的原因，比如也許企業認為，通過法律應對，會增加法律訴訟、政策談判等投入，不如消極應對，反正成本可以轉嫁到乘客身上，由他們來承擔。
中國方案設計
《21世紀》：中國從法律上應該如何應對?
成帥華：采取法律手段，勝訴的可能性很大，也可以為政治談判創造籌碼。從訴訟方式上可以參照美國的模式，由航空協會和企業聯合起訴。在爭辯理由上，美國的案例說明引用《芝加哥公約》條款的難度較大，因此建議從以下四個方面入手。一是援引《聯合國氣候變化框架公約》的共同而有區別的責任原則，二是看中國和歐盟雙邊開放領空協定中的有關條款，特別是看是否有條款禁止對航空器上的燃油征收稅費，三是歐盟給國際航空業設定的減排目標高于《聯合國國際民用航空組織》的全球總體目標，第四，也是非常重要的，可以告戒歐盟其政策可能違反WTO的規則，因為這種邊境措施可以構成非法的邊境調節稅即構成非法的邊境調節稅。
《21世紀》：為什么說歐盟的政策可能違反WTO規則呢？
成帥華：首先是因為航空業屬于WTO界定的國際服務貿易的范疇，而要求非歐盟航空企業按照歐盟碳交易市場購買排放權實質上可以構成一種邊境調節稅。
WTO規則允許對進口產品或服務征收邊境調節稅。一般來說，間接稅（比如銷售稅）可以，直接稅（比如收入稅）則不可以。目前尚沒有WTO的案例表明能源稅（比如碳稅）是直接稅或者間接稅，也沒有表明WTO的邊境調節稅的有關規則是否適用于生產過程中的投入品（比如燃料），而這些投入并沒有包含在最終產品中。
《21世紀》：法律訴訟需要花費大量的時間，相比之下，政治談判更容易見效，那么中國與歐盟之間是否有政治談判的空間？
成帥華：我認為中國可以與歐盟進行政府間的技術性談判，而且談判的空間還是比較大的。
首先要求歐盟把EU ETS不要擴展到歐盟以外的航空公司，特別是包括中國等發展中國家的航空公司。如果實在要把國際航空業包括進入，那么可以為中國航空業爭取一個未來幾年合理增長的空間，比如2020年達到行業的排放峰值，屆時全面加入歐盟碳交易市場。
其次， 也可以爭取到一些有利的安排，比如要求給予更多的免費配額，歐盟方面在航空技術、碳檢測和管理等方面提供技術支持和援助，允許中國航空公司在中國的國內碳市場購買經過國際機構獨立認證的自愿減排指標，比如中西部的森林碳匯。
從這個意義上講，對國內碳市場發展既是一個動力，也是一個機會。這樣既可以滿足歐盟氣候變化政策提出的航空業減排目標，也可以加速中國碳市場機制建設，包括健全中國的自愿減排市場。這個理想方案，我稱之為“中國糧票，歐洲通用”。
如果前述兩點要求無法實現，可以要求延遲加入歐盟碳排放交易系統，或者推遲到聯合國氣候變化框架公約達成有法律約束力的國際協定時，或者國際民航組織達成協議明確各國在減排方面具體義務的時候。通過歐洲法院或者WTO的爭端解決機制平臺，將是讓歐盟望而生畏的談判籌碼。
