“十二五”能源發展總的要求是貫徹《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》(以下簡稱《建議》)。《建議》對“十二五”能源發展作了充分闡述，指出要“推動能源生產和利用方式變革，構建安全穩定經濟清潔的現代能源產業體系。”
轉變能源發展方式是能源領域的一場深刻變革，必須貫穿于能源工作的各個方面。要把大力調整能源結構作為轉變能源發展方式的主攻方向，把合理控制能源消費總量作為轉變能源發展方式的重要著力點，把擴大能源國際合作作為轉變能源發展方式的重要內容，把科技創新作為轉變能源發展方式的重要支撐，把深化改革作為轉變能源發展方式的強大動力，把改善民生作為轉變能源發展方式的根本出發點和落腳點。
(一)推動傳統能源清潔高效利用
“十二五”時期，煤炭、石油等化石能源仍將是我國能源供應的主體，特別是煤炭在保障我國能源安全中，仍將起基礎性作用。要積極轉變傳統能源發展方式，提高能源開發、加工和轉換效率。
建設大型煤炭基地。一是有序推進14個大型煤炭基地建設。按照“控制東部、穩定中部、發展西部”的原則，合理控制煤炭開發規模和開采強度。鼓勵開發、建設大型現代化露天煤礦和礦井，嚴格限制新建小煤礦。力爭“十二五”末，大型煤炭基地產量占到全國總產量的90%，基地內大中型煤礦生產能力占到90%。二是加快推進煤礦企業兼并重組。打破地域、行業和所有制界限，鼓勵各類所有制煤礦企業以產權為紐帶、以股份制為主要形式進行兼并重組。重點對山西、陜西、內蒙古、寧夏、青海、甘肅、新疆、貴州的新礦區實施礦業權整合。“十二五”期間，要形成10個億噸級和10個5000萬噸級特大型煤炭企業。三是推進煤炭清潔高效利用和綜合利用。提高煤炭洗選比例。在特大型礦區內建設低熱值燃料綜合利用發電項目。結合煤質、水資源及生態環境條件，合理規劃煤制烯烴等煤化工項目。四是扎實做好煤礦安全生產工作。保證煤礦安全改造投入，堅決關閉不符合安全生產條件的小煤礦，繼續加強煤礦瓦斯防治和安全管理工作，大幅度減少煤礦事故。
建設大型油氣基地。一是加強國內石油勘探開發。按照“穩定東部、加快西部、發展南方、開拓海上”的原則，有序推進國內原油勘探開發，努力使國內原油產量穩定在2億噸左右。鼓勵增加風險勘探開發投入。二是加快發展天然氣產業。按照“穩定東部、加快西部、常規和非常規并舉”的思路，加大鄂爾多斯、川渝、塔里木等重點產氣區的勘探開發。抓好主力氣田增產，加快建設塔里木、西南、長慶三個年產量200億方級大氣田。積極開發海上天然氣資源。加快開發煤層氣、頁巖氣等非常規天然氣資源。三是優化煉油工業布局。“十二五”期間，完成約1億噸新增煉油能力建設，基本形成以中俄、中哈、中緬3個能源通道煉化產業帶，以及環渤海、長三角、珠三角3個煉油集聚區為主體的“三帶三圈”煉化產業發展新格局。到2015年，全國一次原油加工能力達到6億噸，成品油年產量達到3.1億噸。
優化發展火電。“十二五”時期，火電仍然是我國的主力電源。要統籌資源、環境和市場需求，合理控制火電建設規模，為水電、核電、風電等新能源發展留下足夠空間。據初步測算，“十二五”時期新開工建設火電規模在2.6億-2.7億千瓦。今年是“十二五”的開局之年，包括熱電聯產和燃氣電站，擬新開工火電8000萬千瓦。發展措施一是優化火電開發布局。在西部煤炭富集地區，按照集約化開發和煤電一體化模式，采用先進節水技術，建設大型煤電基地電站項目。在東、中部地區，主要考慮建設保障電網供電安全的電站項目，嚴格控制新、擴建除“上大壓小”和熱電聯產以外的燃煤電廠。在邊疆少數民族和經濟欠發達地區，建設一定規模的燃煤電站。二是繼續淘汰能耗高、污染重的小火電機組。優先安排符合要求的“上大壓小”項目，完善政策，切實做好關停企業的人員安置和資產處理工作。三是發展熱電聯產。在北方采暖城市以及熱負荷集中的工業園區，結合淘汰分散供熱鍋爐和小熱電，建設熱電聯產或熱電冷聯供項目。四是合理安排天然氣發電項目。在氣源充足、價格承受能力強、電網調峰壓力大的大中城市，適度發展一定規模的燃氣調峰電站。五是加強電力科技創新。掌握擁有自主知識產權的600℃百萬千瓦超超臨界機組設計和制造技術，研究開發700℃參數的超超臨界發電機組，建設大型循環流化床和整體煤氣化聯合循環示范工程。
(二)加快發展新能源與可再生能源
到“十二五”末，爭取非化石能源在一次能源消費中的比重達到11.4%。
在保護生態和做好移民工作的前提下積極發展水電。我國水能資源豐富，技術可開發量5.42億千瓦，水電裝機容量剛突破2億千瓦，仍有較大開發潛力。實現2020年非化石能源消費比重15%的目標，一半以上需要水電來完成。爭取到“十二五”末，水電在一次能源消費中所占比重達到6.5%左右。今年的任務是在水能資源豐富、建設條件較好、開發程度偏低、環保論證充分的金沙江下游、雅礱江、大渡河、瀾滄江中下游、黃河上游等水電基地，開工建設一批大中型水電站或推進前期工作，爭取開工建設糯扎渡水電站，做好烏東德、白鶴灘兩個大型水電項目的前期工作。全年水電新開工規模達到2000萬千瓦以上。發展水電，必須要解決好生態環保和移民問題。一是把水電開發與生態環保有機結合起來，切實做好在建、已建項目環保工作，加強水電環保技術研發應用，制定綠色水電評價標準和評價體系，保護生物多樣性。二是把水電開發與幫助移民脫貧致富、促進地方經濟發展有機結合起來。要創新移民工作思路，加強移民工作的管理和監督。加大政策落實力度，確保移民得到妥善安置，做到“移得出、穩得住、逐步能致富”。這不能只是一句口號，新建水電站的批準與否，要審查是不是真正做到了上述要求。三是加大重點流域開發力度。重點推進黃河上游、金沙江、雅礱江、大渡河、怒江、瀾滄江等流域大型水電基地建設，早日建成向家壩、溪洛渡等大型水電站，合理布局抽水蓄能電站，因地制宜開發小水電。
在確保安全的基礎上高效發展核電。大力發展核電，將是我國減少煤炭依賴、應對氣候變化的重要選擇。由于核安全是核電發展的生命線，推進核電建設，必須堅持安全第一的原則。一是研發更為安全高效的核電技術。做好三代核電技術的引進、消化、吸收和再創新，加快研發固有安全性高的新堆型，以及能適應不同規模電網的系列化核電堆型，盡快形成具有自主知識產權的核電品牌。同時，積極參與國際上新堆型的合作研發。二是把核安全貫穿于核電工作的各個方面。加強在運核電站管理，提高安全運營水平。抓好在建核電站安全建設，嚴格遵守建設規程。推進重大關鍵裝備國產化，加強設備制造質量和安全監管。加快核電人才培養，以適應我國核電加快發展的人才需求。三是優先安排沿海核電建設，穩步推進內陸核電項目。有序開工田灣二期、紅沿河二期、三門二期、海陽二期等項目。適時建設桃花江一期，大畈一期和彭澤一期工程。
積極發展風電。我國陸地風能資源潛力有23億千瓦，海上風能資源約2億千瓦。目前，風電發展的主要制約是并網消納難等問題。進一步發展風電，一是有序推進大型風電基地建設。重點發展內蒙古、甘肅、新疆、河北、江蘇、山東、吉林及東北地區等千萬千瓦級風電基地。加快海上風電開發。做好風電基地發展規劃和電力消納外送規劃。二是下大力氣解決好風電接入電網和市場消納問題。重視風電就地轉化利用，拓展風電就地消納途徑。加強電網調節能力建設，提高跨區域消納規模。結合智能電網研究，加強風電并網技術研發和并網標準建設，做好風能和風機發電功率預測等工作。三是提高風電裝備制造業水平。支持風電設備企業加大研發投入，提高控制系統等關鍵環節的自主研發能力，改進風電設備質量和性能。扶持大型風電企業發展，提高產業集中度。鼓勵我國風電企業和風電設備“走出去”。
穩步發展太陽能。太陽能資源取之不盡、用之不竭，是最具發展前景的新能源。經過多年發展，我國太陽能熱利用已非常普及，形成了比較完整的太陽能光伏產業鏈，國內太陽能光伏發電市場開始啟動，起步良好。當前的主要問題是太陽能光伏發電轉化效率較低，發電成本較高。下一步，一是繼續推廣利用太陽能熱水器。到2015年我國太陽能熱利用面積達到4億平方米。二是加大對太陽能發電技術研發的支持。建設國家級太陽能研發試驗中心，增加財政和企業的研發投入。密切跟蹤國外太陽能技術發展的最新動態，加強國內外技術交流與合作。三是穩步啟動國內太陽能發電市場。在太陽能資源豐富、具有荒漠和荒蕪土地資源的地區，建設一批大型并網光伏示范電站。在城鎮推廣與建筑結合的分布式并網光伏發電系統。在偏遠、無電地區推廣戶用光伏發電系統或建設小型光伏電站。在內蒙古、甘肅、青海、新疆、西藏的適宜地區，開展太陽能熱發電試點。四是引導我國光伏發電產業健康發展。加強行業規劃和準入管理，建立產品能耗標準和污染物排放標準，控制能耗高、污染重的光伏發電產品生產。加快光伏發電產業科技創新和進步，把它培養成為我國先進的裝備制造產業和新興能源支柱產業。
開發利用生物質能和地熱能。按照“不與民爭糧、不與糧爭地、不破壞環境”的原則，開發利用生物質能。依據資源條件，科學布局生物質發電項目。繼續推進生物柴油產業化。加快生物質成型燃料試驗示范工程建設。因地制宜建設地熱發電站。推廣地源熱泵高效利用技術。
保障能源供應，合理控制能源消費總量，都是“十二五”能源工作的重要任務。完成后者，難度更大，更具挑戰性。合理控制能源消費總量，歸根到底要靠轉變經濟發展方式，提高經濟增長的科技含量，降低單位國內生產總值能源消耗強度和二氧化碳排放強度，多在節能增效上下功夫。中央已經把合理控制能源消費總量寫入“十二五”規劃建議，把大幅降低能源消耗強度和二氧化碳排放強度作為約束性指標。因此，在“十二五”時期，要把能源領域的節能工作放在更加重要的位置，抓緊抓好。要健全機構，明確目標，落實責任，量化考核，強化管理和監督。
(三)優化能源發展區域布局
我國能源資源主要分布在西部，能源消費主要集中在東部，長距離、大規模的北煤南運、西電東送、北油南運、西氣東輸是我國能源運輸的基本格局。
統籌東中西部能源開發。綜合考慮能源資源賦存、水資源分布、生態環境承載能力和區域經濟發展水平等因素，按照“加快西部、穩定中部、優化東部”的原則，構筑區域能源優勢互補、資源高效配置、能源開發與環境相和諧的能源發展布局。具體措施一是加快西部地區能源資源開發利用。建設大型煤炭基地和現代化礦井。發展大型煤電基地和坑口電站群。加強油氣資源勘探開發。加快西南地區和黃河上游水電開發。大力發展風能和太陽能。二是穩定中部地區能源開發。穩定山西煤炭資源開發。而河南、安徽煤炭資源在逐步減少，為延長開采年限，要調整兩省開發強度，不宜以增加產能為目標，要在提高回采率上多下功夫。合理布局燃煤電站建設。適時推進內陸核電建設。因地制宜發展可再生能源。三是優化東部地區能源資源開發。加快海上油氣帶建設，穩定陸上油氣生產。控制東部煤炭資源開采。大力發展核電、風電等新能源和可再生能源。因地制宜發展燃氣調峰電站和熱電聯產。嚴格控制東部地區新增火電項目，在大中城市及其附近地區不再布局建設新的燃煤電站，所需電力通過西部輸電解決，也可改善日益惡化的空氣質量。四是加強國家能源戰略基地建設。山西、鄂爾多斯盆地、蒙東、西南、新疆五個區域煤炭、油氣、水力資源蘊藏量占全國的70%以上，要統籌做好開發規劃，把握開發強度、節奏和時序，把這五個能源資源集聚區域打造成為支撐我國經濟長期發展的國家能源戰略基地。
建設現代能源儲運體系。一是推進煤炭運輸通道建設。加強“三西”地區以及蒙東、新疆東部外運通道建設，提高北煤南運、西煤東運能力。加強沿海主要煤炭裝卸港泊位和長江中部下水港能力建設。二是加強電網建設。完善區域500千伏和750千伏主干網架，實施“全國聯網”工程，促進各級電網協調發展。繼續推進“西電東送”、“北電南送”，建設超高壓和特高壓輸電線路。改造城鄉配電網，積極推進智能電網建設，提升電網的信息化、自動化、互動化水平。三是加快油氣管網建設。根據國內新建整裝油氣田上產，以及老油氣田增產需要，加強蘭州-成都、長慶-華北等原油輸送管道，以及西氣東輸三線、東北管網等天然氣骨干管道建設。繼續完善華北、長三角、東南沿海，以及沿江地區的成品油管網。建設與海洋油氣生產配套的集輸管線。到2015年，國內油氣管道總長度達到14萬公里左右。四是加強能源戰略儲備。全面推進國家石油儲備二期項目建設，做好三期工程前期工作。加緊建設一批天然氣儲備庫，重點做好大中城市調峰儲氣設施建設。
加強農村和民族地區能源建設。一要大力推進農村電網建設與改造。加大中央財政性資金投入，實施新一輪農村電網改造升級工程，使農村居民生活用電得到較好保障，農業生產設施用電得到基本解決，城鄉各類用電同網同價。二要加強無電地區電力建設。重點解決西藏、新疆、青海、云南、四川、內蒙古等省區無電地區用電問題。三要繼續支持農村戶用沼氣和集中沼氣建設。到2015年，農村沼氣用戶達到6000萬戶，建成3000個規模化養殖場沼氣集中供氣工程。四要在農村推廣應用太陽能熱利用技術。實施村鎮陽光浴室工程，推廣應用太陽能熱水器、太陽灶和節能爐等高效清潔能源技術和產品。五要加強民族地區能源建設。加強西藏、新疆電網建設，擴大電網覆蓋面。建設西藏、新疆與西北網聯網工程。建設格爾木-拉薩天然氣管線，讓藏區人民用上天然氣。在偏遠農牧區，建設一批小型太陽能發電、風光互補電站和太陽能熱利用設施。
(四)加快實施“走出去”戰略
“十二五”期間，一要建設好現有陸上東北、西北和西南三大通道。保障中俄原油管道、中亞天然氣管道、中哈原油管道的運輸安全。加快中緬油氣管道建設。
二要鼓勵企業利用自身優勢，加大同有關國家的能源資源合作，積極參與境外油氣、煤炭、電力等領域的投資與開發。
三要通過境外能源工程承包、技術服務、勞務合作等方式，帶動油氣、火電、水電、電網、核電和風電設備出口。
四要利用已有的多雙邊機制，積極開展與能源資源生產國、消費國的對話與交流，宣傳我國能源政策、增信釋疑，促進友好，務實合作。
五要建立健全能源“走出去”跨部門協調機制，強化政府在其中的統籌、協調、指導和服務職能。積極推動能源大型企業國際化經營，開展有利于改善當地民生的項目合作。
(五)加強創新能力建設
推動我國能源發展方式轉變，必須更多依靠科技創新。在“十二五”能源發展，乃至維護國家更長時期的能源安全，科技創新都具有十分重要的戰略地位。
依托國家科技重大專項，帶動能源科技創新取得重大突破。在“十二五”繼續組織開展“大型油氣田及煤層氣開發”和“大型先進壓水堆和高溫氣冷堆”兩個國家科技重大專項。以國家科技重大專項實施為載體，增強能源領域原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新能力，搶占未來能源科技競爭制高點。
依托國家能源研發實驗中心，組織重大能源科技攻關。充分發揮好、利用好國家能源研發實驗中心的作用，根據國家經濟發展和市場需要，加強自主研發，開展核心技術攻關和成果轉化研究。重點在核電、新能源和大型油氣田、頁巖氣等領域，發展一批對產業發展整體帶動性強、對資源開發和可持續發展具有戰略意義的關鍵技術。
依托國家重大工程，推進能源重大裝備自主化。將能源工程建設和重大能源裝備自主化相結合，加強技術攻關和綜合配套。建立健全能源裝備標準、監測和認證體系，進一步完善政策支持體系，落實首臺(套)能源重大技術裝備國產化政策，加大對能源裝備自主化的資金支持力度。加強對能源裝備產業的規劃引導，推動結構調整，防止低水平重復建設。重點推進核電、潔凈煤發電、新能源、燃氣輪機、油氣勘探開發及管道、海洋油氣鉆探、天然氣液化等關鍵設備的自主化制造工作，努力將能源裝備制造業培育成我國重要的戰略性新興產業。
改革是加快能源發展方式轉變的強大動力。“十二五”期間，要繼續推動能源領域的各項改革。深化能源價格改革，理順煤、電、油、氣等資源類產品價格關系。研究制定促進能源結構調整、能源節約、清潔能源技術研發和推廣的財稅金融政策。推進電力體制改革，完善農電管理體制，研究出臺煤、電行業協調發展的政策措施。培育石油、煤炭現貨和期貨交易市場體系。加強能源法制建設，盡快出臺《能源法》，完善配套的法律、法規和規章。為此，今年主要將貫徹落實《國務院關于加強法制政府建設的意見》，積極推進能源法、煤炭法(修訂)和海洋石油天然氣管道保護條例的審查修改。同時抓緊核電、國家石油儲備和天然氣基礎設施管理立法。研究修改電力法。抓緊石油天然氣立法前期工作。貫徹實施可再生能源法，制定實施可再生能源配額管理辦法。認真履行石油天然氣管道保護法賦予的職責，加強各自行政區域內管道保護工作。
國家能源局將認真履行行業管理職責，轉變職能，加強統籌協調和部門配合，用改革的辦法解決前進中的問題，為地方和企業發展創造良好的環境，促進“十二五”能源發展的各項重大任務順利實現。
