“十二五”期間單位GDP能耗指標和單位GDP二氧化碳排放指標的5年累計下降幅度都很可能定在16%。如何分解落實到各個省市區(qū)？地方與中央博弈由此展開。

　　丁超很著急。

　　作為來自東部地區(qū)某省發(fā)改委的負責人，在剛召開不久的全國發(fā)展和改革工作會議上，丁超（化名）第一次看到了白色封皮，雜志大小和厚度，但“份量”很重的 “十二五”規(guī)劃草案（征求意見稿）。他知道，距離中央“十二五”規(guī)劃最終定稿已經(jīng)時日無多，為了從中給自己的省掙到更多的利益，他仍在最后一搏。

　　在全國兩會前2個多月的時間里，都是“十二五”規(guī)劃草案征求意見階段。地方可以結合自己的實際情況，向國家發(fā)改委提出自己的意見，為各省謀得更大的發(fā)展空間。節(jié)能環(huán)保指標，便是其中最為明顯的一環(huán)。

　　指標將定

　　丁超最近一直駐守在北京，并和省里始終保持熱線聯(lián)系。

　　2011年1月中旬左右，該省和各地市的人代會就要召開，由于國家的“十二五”規(guī)劃草案還在征求意見階段，相關指標還沒有完全確定更無法分解到地方，因此，要上人代會通過的地方“十二五”規(guī)劃的相關指標也就不能確定。

　　“時間很緊了，我們的地方‘十二五’規(guī)劃要和中央的約束性指標相銜接，十二月底和一月上旬是確定指標的最后時限，必須在第一時間得到消息。”丁超對本刊記者說。

　　據(jù)消息人士透露，醞釀中的“十二五”規(guī)劃經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標中，有關資源環(huán)境的指標多為約束性指標，將包括單位GDP能耗降低、萬元GDP用水量降低、單位GDP二氧化碳排放降低、主要污染物排放減少、工業(yè)固體廢物綜合利用率、耕地保有量、森林蓄積量、非化石能源占能源消耗總量比重等多項內(nèi)容。

　　根據(jù)規(guī)劃草案，初步計劃將“十二五”期間單位GDP能耗指標和單位GDP二氧化碳排放指標的5年累計下降幅度都定在16%，分解到2011年是3.5%。

　　另外，“十二五”規(guī)劃還初步擬定將主要污染物排放總量的4項指標——化學需氧量（COD）、二氧化硫（SO2）、氨氮、氮氧化物累計同比下降10%。其中氨氮、氮氧化物是新增的內(nèi)容。

　　然而，這樣的指標一旦確定，如何分解落實到各個具體的省市區(qū)？地方與中央的博弈由此展開。

　　東部的煩惱

　　“國家‘十二五’的節(jié)能減排大目標已明確，要想變也很難，我們的壓力很大。”丁超向記者訴苦，“像我們這樣省份，單位GDP能耗只有零點幾噸標準煤，下降的空間很小，因為越接近極限再下降會越困難。”

　　根據(jù)公布的數(shù)據(jù)，北京、浙江、廣東等省市的單位GDP能耗較低，都在一噸以內(nèi)，而全國有17個省份在2噸標準煤以上，有的甚至高達3、4噸。

　　“再緊也要降下去。只有這樣才能倒逼出一些空間，我只是擔心GDP因此受到影響，從而影響就業(yè)。”丁超同時表示：“考核辦法應該更加合理，除了約束機制，也應該設立一些激勵機制，讓約束和激勵結合起來。”

　　煩惱的不只是丁超。山東省一位發(fā)改委系統(tǒng)官員就指出，“對于節(jié)能減排的指標，要考慮歷史形成的產(chǎn)業(yè)布局因素。”

　　他分析說，山東省的化肥產(chǎn)業(yè)產(chǎn)量占到全國的20%至25%左右，這都是在計劃經(jīng)濟時期國家統(tǒng)一布局造成的，因為山東是農(nóng)業(yè)大省，需要化肥，再加上山東有煤炭，為了減少運輸成本，就把化肥產(chǎn)業(yè)建在了山東。

　　目前，山東省一年生產(chǎn)1400萬噸化肥，自給用不到600萬噸，一半銷售給全國各地。但是，山東省每年給化肥廠的電費補貼就要40億元，節(jié)能減排的指標也要山東來承擔。“這合理嗎？”

　　他建議，應從機制上來考慮，歷史原因形成的，國家應在設備工藝改造上給予政策支持，可以設立一個設備工藝改造基金，來彌補企業(yè)技改的資金不足。

　　中西部：“共同而有區(qū)別的責任”？

　　東部有東部的煩惱，中西部同樣有自己的苦衷。

　　“東西部發(fā)展不是在一個水平線上，東部是靠西部低價的能源和勞動力發(fā)展起來的，現(xiàn)在到了東部支援西部的階段了。”西部某省一位地方政府負責人向記者表示。

　　該官員指出，在總量和結構上，東西部也要區(qū)別對待，否則東西部的發(fā)展速度定一樣高，那么西部永遠也趕不上東部發(fā)達地區(qū)，而且差距會越拉越大。 “比如能不能讓東部GDP增速7.5%，中部GDP增速9.5%，我們西部為11.5%？并按照這個總量來安排投資、能源消耗、環(huán)境容量、資源配置等。”

　　“對于西部地區(qū)應實行差別化的調(diào)控政策，特別是節(jié)能減排，應像發(fā)達國家和發(fā)展中國家一樣，實行‘共同而有區(qū)別的責任’。”這位官員說。

　　作為西部，目前還沒有到加快服務業(yè)發(fā)展比重提高到那種程度的階段，他們甚至不承認自己屬于工業(yè)化中期階段，而認為還是初期階段。“為了縮小區(qū)域發(fā)展不平衡，中央希望讓我們跨越式發(fā)展，如果不再跨越，問題會越來越多，所以應該實行差別化政策。”

　　由于歷史和資源方面的原因，中西部一些欠發(fā)達省份已形成以煤炭、電力、電解鋁、鐵合金、電石、化工、水泥建材等工業(yè)為主體的重型化產(chǎn)業(yè)結構，經(jīng)濟增長對能源的依賴程度和消費水平高。 尤其是2010年以來，隨著經(jīng)濟回升向好進程的加快，工業(yè)生產(chǎn)恢復性增長強勁，能源消耗快速反彈，出現(xiàn)了增幅擴大、總量攀升的局面，成為節(jié)能減排重要預警區(qū)。

　　貴州省發(fā)改委相關負責人透露，目前貴州省部分地區(qū)完成年度工業(yè)節(jié)能目標難度較大。由于今年1~7月該省部分地區(qū)單位工業(yè)增加值能耗不降反升，欠賬較多，啟動節(jié)能減排預警調(diào)控措施后，仍然難以完成全年能耗下降5.27％的目標。而在“十二五”，照此目標，仍然任重道遠。

　　新機制

　　丁超和他的同事向國家發(fā)改委打報告建言，國家在分解落實約束性指標的時候，應充分考慮各地節(jié)能減排基數(shù)和下降潛力，來制定行業(yè)節(jié)能減排標準，實行區(qū)域、行業(yè)差別化的分解和考核。

　　國家發(fā)改委已經(jīng)在考慮指標分解的科學性問題。國家發(fā)改委副主任解振華曾公開表示，“十二五”期間將根據(jù)各地的資源稟賦、發(fā)展水平和技術上的能力，進一步完善“十二五”能源強度指標。

　　根據(jù)《“十一五”期間各地區(qū)單位生產(chǎn)總值能源消耗降低指標計劃》，全國大半省份降幅指標均為20%，有所不同的包括吉林（30%），山西、內(nèi)蒙古（25%），山東（22%），云南、青海（17%），廣東、福建（16%），廣西（15%），海南和西藏（12%）。

　　“目標分解的原則要體現(xiàn)責任、能力和潛力，體現(xiàn)分配的公平和科學。”清華大學能源環(huán)境經(jīng)濟研究所執(zhí)行主任張希良教授說。

　　張希良分析指出，全國各省情況不一樣，經(jīng)濟狀況、投資水平、技術能力以及技術減排和結構減排的潛力都差別很大，分解的目標必須體現(xiàn)這種差異，理想的狀況是每個省的指標應該都不一樣，要避免一刀切的做法。

　　中國政府已經(jīng)提出2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40~45%的自主減排目標，并制定和實施相應的行動規(guī)劃。“這里需要強調(diào)的是，應加快形成節(jié)能減排、環(huán)境保護的長效機制。”國務院發(fā)展研究中心副主任劉世錦說。

　　在劉世錦看來，建立這樣的機制要正確處理政府和市場的關系，由政府設定相關規(guī)則，利用市場機制引導減排資源的分配，其關鍵是要建立起一個包括排放權交易、聯(lián)合履約、清潔發(fā)展機制、碳稅、技術標準和管制在內(nèi)的多元化減排體系。

　　他建議，可考慮在各省之間按人均歷史累積的原則分配碳排放權，建立起省級排放賬戶，并以此賬戶為基礎建立起一個多元化的、靈活的減排實現(xiàn)體系。

　　在統(tǒng)一的賬戶體系內(nèi)，各省可靈活選擇減排方法，比如，既可以通過征收碳稅促進真實減排，也可以通過購買排放權平衡本省的賬戶。不同方法在各省同時存在，相互補充和競爭，以促進節(jié)能減排資源最有效率地配置。