“十二五”期間單位GDP能耗指標和單位GDP二氧化碳排放指標的5年累計下降幅度都很可能定在16%。如何分解落實到各個省市區？地方與中央博弈由此展開。
丁超很著急。
作為來自東部地區某省發改委的負責人，在剛召開不久的全國發展和改革工作會議上，丁超（化名）第一次看到了白色封皮，雜志大小和厚度，但“份量”很重的 “十二五”規劃草案（征求意見稿）。他知道，距離中央“十二五”規劃最終定稿已經時日無多，為了從中給自己的省掙到更多的利益，他仍在最后一搏。
在全國兩會前2個多月的時間里，都是“十二五”規劃草案征求意見階段。地方可以結合自己的實際情況，向國家發改委提出自己的意見，為各省謀得更大的發展空間。節能環保指標，便是其中最為明顯的一環。
指標將定
丁超最近一直駐守在北京，并和省里始終保持熱線聯系。
2011年1月中旬左右，該省和各地市的人代會就要召開，由于國家的“十二五”規劃草案還在征求意見階段，相關指標還沒有完全確定更無法分解到地方，因此，要上人代會通過的地方“十二五”規劃的相關指標也就不能確定。
“時間很緊了，我們的地方‘十二五’規劃要和中央的約束性指標相銜接，十二月底和一月上旬是確定指標的最后時限，必須在第一時間得到消息。”丁超對本刊記者說。
據消息人士透露，醞釀中的“十二五”規劃經濟社會發展主要目標中，有關資源環境的指標多為約束性指標，將包括單位GDP能耗降低、萬元GDP用水量降低、單位GDP二氧化碳排放降低、主要污染物排放減少、工業固體廢物綜合利用率、耕地保有量、森林蓄積量、非化石能源占能源消耗總量比重等多項內容。
根據規劃草案，初步計劃將“十二五”期間單位GDP能耗指標和單位GDP二氧化碳排放指標的5年累計下降幅度都定在16%，分解到2011年是3.5%。
另外，“十二五”規劃還初步擬定將主要污染物排放總量的4項指標——化學需氧量（COD）、二氧化硫（SO2）、氨氮、氮氧化物累計同比下降10%。其中氨氮、氮氧化物是新增的內容。
然而，這樣的指標一旦確定，如何分解落實到各個具體的省市區？地方與中央的博弈由此展開。
東部的煩惱
“國家‘十二五’的節能減排大目標已明確，要想變也很難，我們的壓力很大。”丁超向記者訴苦，“像我們這樣省份，單位GDP能耗只有零點幾噸標準煤，下降的空間很小，因為越接近極限再下降會越困難。”
根據公布的數據，北京、浙江、廣東等省市的單位GDP能耗較低，都在一噸以內，而全國有17個省份在2噸標準煤以上，有的甚至高達3、4噸。
“再緊也要降下去。只有這樣才能倒逼出一些空間，我只是擔心GDP因此受到影響，從而影響就業。”丁超同時表示：“考核辦法應該更加合理，除了約束機制，也應該設立一些激勵機制，讓約束和激勵結合起來。”
煩惱的不只是丁超。山東省一位發改委系統官員就指出，“對于節能減排的指標，要考慮歷史形成的產業布局因素。”
他分析說，山東省的化肥產業產量占到全國的20%至25%左右，這都是在計劃經濟時期國家統一布局造成的，因為山東是農業大省，需要化肥，再加上山東有煤炭，為了減少運輸成本，就把化肥產業建在了山東。
目前，山東省一年生產1400萬噸化肥，自給用不到600萬噸，一半銷售給全國各地。但是，山東省每年給化肥廠的電費補貼就要40億元，節能減排的指標也要山東來承擔。“這合理嗎？”
他建議，應從機制上來考慮，歷史原因形成的，國家應在設備工藝改造上給予政策支持，可以設立一個設備工藝改造基金，來彌補企業技改的資金不足。
中西部：“共同而有區別的責任”？
東部有東部的煩惱，中西部同樣有自己的苦衷。
“東西部發展不是在一個水平線上，東部是靠西部低價的能源和勞動力發展起來的，現在到了東部支援西部的階段了。”西部某省一位地方政府負責人向記者表示。
該官員指出，在總量和結構上，東西部也要區別對待，否則東西部的發展速度定一樣高，那么西部永遠也趕不上東部發達地區，而且差距會越拉越大。 “比如能不能讓東部GDP增速7.5%，中部GDP增速9.5%，我們西部為11.5%？并按照這個總量來安排投資、能源消耗、環境容量、資源配置等。”
“對于西部地區應實行差別化的調控政策，特別是節能減排，應像發達國家和發展中國家一樣，實行‘共同而有區別的責任’。”這位官員說。
作為西部，目前還沒有到加快服務業發展比重提高到那種程度的階段，他們甚至不承認自己屬于工業化中期階段，而認為還是初期階段。“為了縮小區域發展不平衡，中央希望讓我們跨越式發展，如果不再跨越，問題會越來越多，所以應該實行差別化政策。”
由于歷史和資源方面的原因，中西部一些欠發達省份已形成以煤炭、電力、電解鋁、鐵合金、電石、化工、水泥建材等工業為主體的重型化產業結構，經濟增長對能源的依賴程度和消費水平高。 尤其是2010年以來，隨著經濟回升向好進程的加快，工業生產恢復性增長強勁，能源消耗快速反彈，出現了增幅擴大、總量攀升的局面，成為節能減排重要預警區。
貴州省發改委相關負責人透露，目前貴州省部分地區完成年度工業節能目標難度較大。由于今年1~7月該省部分地區單位工業增加值能耗不降反升，欠賬較多，啟動節能減排預警調控措施后，仍然難以完成全年能耗下降5.27％的目標。而在“十二五”，照此目標，仍然任重道遠。
新機制
丁超和他的同事向國家發改委打報告建言，國家在分解落實約束性指標的時候，應充分考慮各地節能減排基數和下降潛力，來制定行業節能減排標準，實行區域、行業差別化的分解和考核。
國家發改委已經在考慮指標分解的科學性問題。國家發改委副主任解振華曾公開表示，“十二五”期間將根據各地的資源稟賦、發展水平和技術上的能力，進一步完善“十二五”能源強度指標。
根據《“十一五”期間各地區單位生產總值能源消耗降低指標計劃》，全國大半省份降幅指標均為20%，有所不同的包括吉林（30%），山西、內蒙古（25%），山東（22%），云南、青海（17%），廣東、福建（16%），廣西（15%），海南和西藏（12%）。
“目標分解的原則要體現責任、能力和潛力，體現分配的公平和科學。”清華大學能源環境經濟研究所執行主任張希良教授說。
張希良分析指出，全國各省情況不一樣，經濟狀況、投資水平、技術能力以及技術減排和結構減排的潛力都差別很大，分解的目標必須體現這種差異，理想的狀況是每個省的指標應該都不一樣，要避免一刀切的做法。
中國政府已經提出2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40~45%的自主減排目標，并制定和實施相應的行動規劃。“這里需要強調的是，應加快形成節能減排、環境保護的長效機制。”國務院發展研究中心副主任劉世錦說。
在劉世錦看來，建立這樣的機制要正確處理政府和市場的關系，由政府設定相關規則，利用市場機制引導減排資源的分配，其關鍵是要建立起一個包括排放權交易、聯合履約、清潔發展機制、碳稅、技術標準和管制在內的多元化減排體系。
他建議，可考慮在各省之間按人均歷史累積的原則分配碳排放權，建立起省級排放賬戶，并以此賬戶為基礎建立起一個多元化的、靈活的減排實現體系。
在統一的賬戶體系內，各省可靈活選擇減排方法，比如，既可以通過征收碳稅促進真實減排，也可以通過購買排放權平衡本省的賬戶。不同方法在各省同時存在，相互補充和競爭，以促進節能減排資源最有效率地配置。
