10月4日~9日，聯(lián)合國今年第四次氣候變化談判，暨《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(下稱《公約》)長期合作行動特設(shè)工作組(AWG-LCA)第12次會議和《京都議定書》附件一國家繼續(xù)減排承諾特設(shè)工作組(AWG-KP)第14次會議將于中國天津舉行。這是我國首次承辦氣候變化談判。
作為中國外交部氣候變化談判特別代表，黃惠康主要代表中國參加《京都議定書》特設(shè)工作組的談判。2007年8月，我國設(shè)立了這一職位，黃惠康是第二個擔(dān)任此職務(wù)的外交官。
上周，黃惠康接受了《第一財經(jīng)日報》獨家專訪，詳細解讀了目前氣候變化談判的核心問題與癥結(jié)所在，闡述了中國政府在承辦天津會議、推進氣候變化談判與應(yīng)對氣候變化問題上的立場與政策。在采訪中，他敦促發(fā)達國家應(yīng)履行其歷史責(zé)任，率先大幅度量化減少溫室氣體排放(下稱“減排”)，并向發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)。
發(fā)達國家減排是談判核心
第一財經(jīng)日報：怎樣理解氣候變化談判？
黃惠康：氣候變化談判的目的是為各國應(yīng)對氣候變化制定相應(yīng)的政策，確定各自的權(quán)利義務(wù)，其基礎(chǔ)是公平原則。而公平原則的基礎(chǔ)是各國對造成氣候變化所負的責(zé)任。
目前氣候變化談判是圍繞減排和適應(yīng)而展開的博弈。首先是減排，只有把溫室氣體的總量減少到一定的水平，氣候變暖的速度才會減緩。其次，氣候變暖的影響絕大多數(shù)是負面的，而這些負面影響的主要承受者是廣大發(fā)展中國家。于是，發(fā)展中國家在氣候變化談判中要承擔(dān)雙重角色：一方面采取一定的自主減緩措施，參與應(yīng)對氣候變暖；另一方面要適應(yīng)氣候變化所造成的重大負面影響。
由于氣候變化主要由人類活動造成的，又主要是發(fā)達國家在長期工業(yè)化過程中大量持續(xù)的溫室氣體排放產(chǎn)生的溫室效應(yīng)造成的，因此，發(fā)達國家從道義上、歷史上、法律上有責(zé)任率先采取大幅度、量化的減排義務(wù)，同時發(fā)達國家有義務(wù)拿出足夠的資金和適應(yīng)于環(huán)境的技術(shù)來幫助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化。
日報：氣候變化談判的核心問題是什么，目前面臨什么困難？
黃惠康：氣候變化談判有四大核心問題：一是減排；二是資金；三是技術(shù)；四是能力建設(shè)。簡單說，目前的核心問題就是發(fā)達國家應(yīng)該率先實行大幅度的減排；同時，要拿出足夠的資金和技術(shù)來幫助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化。
現(xiàn)在談判遇到的困難，正是發(fā)達國家履行其道義責(zé)任、歷史責(zé)任和法律責(zé)任的政治意愿不夠強。這是氣候變化談判這些年沒有取得預(yù)期進展的主要原因。金融危機、氣候變化在科學(xué)上的不確定性以及美國的消極態(tài)度等主客觀因素也阻礙了發(fā)達國家的意愿，使矛盾更加復(fù)雜、尖銳。調(diào)和不同利益集團的訴求，這是有相當難度的。
談判癥結(jié)在發(fā)達國家轉(zhuǎn)移焦點
日報：怎樣評估目前談判的形勢？
黃惠康：從哥本哈根氣候大會之后，各國對氣候變化談判有了進一步的思考和反思。總體上看，目前大家的態(tài)度趨向于務(wù)實理性。因為大家都充分認識到應(yīng)對氣候變化是一個長期的任務(wù)，在復(fù)雜矛盾中尋求妥協(xié)也是一項艱巨的任務(wù)。因此，對談判的預(yù)期趨向務(wù)實。
今年的氣候變化談判安排了四次工作組會議，然后就是墨西哥坎昆的《公約》締約方大會。前三次工作組會議應(yīng)該說取得了一些進展，但總體上進展不理想。談判的癥結(jié)在于，一些發(fā)達國家為了盡可能避免承擔(dān)強制性減排義務(wù)，企圖轉(zhuǎn)移談判焦點、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。辦法就是企圖改變《公約》和《京都議定書》所確定的義務(wù)。《公約》和《京都議定書》寫得清清楚楚、明明白白，發(fā)達國家有法律義務(wù)率先減排和拿出資金、技術(shù)幫助發(fā)展中國家。現(xiàn)在，他們不但試圖推卸責(zé)任，還企圖轉(zhuǎn)移談判焦點。由此，產(chǎn)生兩個爭論焦點：
第一，談判機制上，要不要堅持巴厘路線圖、堅持“雙軌制”談判格局。廣大發(fā)展中國家堅持巴厘路線圖確定的“雙軌制”談判格局與《公約》和《京都議定書》的主渠道地位；美國等國家卻要極力廢除“雙軌制”，“另起爐灶”。
第二，發(fā)達國家減排是否與發(fā)展中國家“掛鉤”。廣大發(fā)展中國家堅持《公約》和《京都議定書》設(shè)定的基本框架，即發(fā)達國家需要率先采取行動，不但自己大幅減排，而且要幫助發(fā)展中國家適應(yīng)氣候變化。發(fā)展中國家堅持，目前談判的主要任務(wù)是量化發(fā)達國家的義務(wù)，分短期(2012年)、中期(2020年)和長期(2050年)。而發(fā)達國家為了逃避自己的責(zé)任，把自己的減排和資金援助與發(fā)展中國家，特別是發(fā)展中大國的行動“掛鉤”，聲稱如果新興國家不減排他們也不減排——這叫做轉(zhuǎn)移焦點、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。這是違背《公約》和《京都議定書》規(guī)定的，也是違反公平原則和“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則的。
正是因為這樣一些發(fā)達國家從中攪局，談判面臨破裂的風(fēng)險。這是我們要防止的。
為了保證談判能夠順利往前推進，首先要解決發(fā)達國家對待氣候變化談判的立場和達成協(xié)議的政治意愿。所以，我們希望發(fā)達國家承擔(dān)起減排的歷史責(zé)任、法律責(zé)任和道義責(zé)任。基本量化指標要求就是到2020年，以1990年為基數(shù)，整個發(fā)達國家整體減排幅度不能低于40%，同時各國還要有國別的量化指標。這個目標還必須可測量、可報告、可核查(即“三可”，MRV)。談判的任務(wù)就是要清楚地制定這些指標和核查機制。
現(xiàn)在離坎昆會議時間已經(jīng)不多了。下一步，我們希望以主席案文為基礎(chǔ)，逐步縮小談判各方的立場差距，為坎昆會議取得進一步成果奠定較好的基礎(chǔ)。
日報：坎昆會議的前景如何？
黃惠康：目前談判各方對坎昆會議寄予比較高的期望，但是這并不等于坎昆會議將會是氣候變化談判的終點。我們并不期望這次會議能夠就氣候變化談判的所有法律問題達成一攬子協(xié)議——這相當有難度。但是，我們希望坎昆會議能取得積極的進展，為明年的南非會議完成巴厘路線圖談判奠定好的基礎(chǔ)。
應(yīng)該說，現(xiàn)在談判各方都希望積極推動談判。至于談判能否實現(xiàn)各方的預(yù)期，能否取得進展，還主要取決于各國對談判的政治意愿。起主導(dǎo)作用的還是發(fā)達國家要率先履行自己的責(zé)任和義務(wù)。我們希望發(fā)達國家能夠在這方面起到好的作用。
美國伎倆拙劣
日報：美國一向是氣候變化談判中的“老大難”。在第三次波恩會議上，美國在談判桌上采取了轉(zhuǎn)移視線的策略。如何認識美國的問題？
黃惠康：美國的策略非常拙劣。它的伎倆只有兩招：第一招是“雙軌變單軌”；第二招就是“掛鉤”。“雙軌變單軌”是不符合巴厘路線圖的，肯定會遭到很多國家反對。而“掛鉤”更是莫名其妙。可以看出，這只是美國的策略，目的無非就是讓談判最后達不成協(xié)議。
我們積極鼓勵美國在氣候變化談判中發(fā)揮更積極重要的作用。整個談判能否獲得成功，很大程度上取決于發(fā)達國家的立場和態(tài)度，其中美國的立場具有重要影響。我們希望美國政府能夠把眼前利益和國內(nèi)特殊利益集團的利益看得更輕一些，把長遠利益和人類共同利益看得更重一些。我們拭目以待。
日報：從哥本哈根以及其他氣候變化談判場合的情況看，發(fā)展中國家情況也是千差萬別。在這種情況下，怎樣維護發(fā)展中國家陣營的團結(jié)？
黃惠康：目前，從談判的基本態(tài)勢上看，還是南北兩大陣營，即發(fā)達國家和發(fā)展中國家。在發(fā)達國家中間，有一些不同的特殊利益集團。在發(fā)展中國家中間，也有一些特殊的關(guān)切。比如，小島嶼國家受氣候變化的影響更直接緊迫，對應(yīng)對氣候變化的訴求也更高。這些關(guān)切總的目標是一致的。發(fā)展中國家作為一個總體，根本利益是一致的。發(fā)展中國家都是氣候變化的受害者，只是受害的程度不同而已。
更重要的是，在和發(fā)達國家進行談判中，單個國家難以與發(fā)達國家形成談判對手；只有團結(jié)起來，一個聲音、一個訴求、一致立場，才能更好地維護發(fā)展中國家的權(quán)益，從而才能更好地維護一些特殊國家集團的關(guān)切。發(fā)展中國家越來越認識到這一點。
國際談判，最終肯定是讓步妥協(xié)，這個過程需要各方互動。我們爭取在2011年南非會議前，就應(yīng)對氣候變化總體的法律框架達成一個令多數(shù)人滿意的成果，我想經(jīng)過大家的努力是有希望的。
承辦天津會議推動談判
日報：我國承辦天津會議有什么樣的考慮？
黃惠康：為了推進氣候變化談判，今年工作組會議次數(shù)從常規(guī)的兩次增加到了四次。為了體現(xiàn)對氣候變化問題的重視和積極參與談判，中國政府決定承辦第四次工作組會議，定于10月4~9日在天津舉行，在此之前，還有不同集團的一系列非正式磋商。
承辦這次會議，突出體現(xiàn)了中國政府對氣候變化問題的重視，也表明我們積極推動聯(lián)合國主導(dǎo)下“雙軌制”談判的積極姿態(tài)。我們想通過天津會議為下一步的談判提供一個助力，為落實巴厘路線圖作出我們應(yīng)有的貢獻。
但是，我們承辦天津會議，并不是要主導(dǎo)氣候變化談判。我們只是希望為談判提供一個比較好的場所和會晤條件來便利談判。會議能否取得大的進展、能否取得預(yù)期效果，和會議在哪里開是沒有必然聯(lián)系的。我們不用為此背上沉重的道義包袱。
日報：能否這樣認為：我國承辦天津會議，也是為了加強“雙軌制”談判機制？
黃惠康：我們承辦這次會議，其中一個重要的考慮就是推動談判沿著正確的軌道前進。這個正確的軌道，一是按照巴厘路線圖盡快完成談判任務(wù)；二是維護目前聯(lián)合國主導(dǎo)下的談判主渠道和“雙軌制”談判格局。能否維持主渠道與“雙軌制”，對氣候變化談判能否取得進展至關(guān)重要。
統(tǒng)籌“兩個大局”
日報：概括地說，中國政府在應(yīng)對氣候變化問題上的立場是怎樣的？
黃惠康：中國政府高度重視氣候變化問題，積極參與氣候變化談判。我們認為，氣候變化談判的核心是堅持公正原則和“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。我們將一如既往地積極推動氣候變化談判朝著正確的軌道前進，同時積極貫徹科學(xué)發(fā)展觀，在促進可持續(xù)發(fā)展方面下工夫，從而為應(yīng)對全球氣候變化做出我們的貢獻。中國政府向來言必信、行必果。我們目前采取的節(jié)能減排措施和取得的巨大成果都是有目共睹的。中國的節(jié)能減排就其幅度和力度來講，沒有哪個國家可以相提并論。
日報：作為國際法問題專家，又曾任地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部，您個人如何理解應(yīng)對氣候變化問題的國際談判與國內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系？
黃惠康：這是統(tǒng)籌國際國內(nèi)“兩個大局”的問題。我覺得，國內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展與氣候變化談判既有聯(lián)系又有區(qū)別。區(qū)別在于，無論有沒有氣候變化談判、氣候變化談判成果如何，我們走可持續(xù)發(fā)展的決心是不可動搖的。從這個角度看，可持續(xù)發(fā)展與氣候變化談判沒有必然聯(lián)系。
二者之間同樣存在聯(lián)系。我們采取的可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展戰(zhàn)略、路徑和措施將有助于全球應(yīng)對氣候變化。如果我們國內(nèi)在降低能耗、提高能效的基礎(chǔ)上，走綠色增長和低碳發(fā)展之路，也會有利于我們在國際氣候變化談判中發(fā)揮更大更積極的作用。
此前，我曾經(jīng)在河北省唐山市掛職任副市長一年多，這個經(jīng)歷有利于我認識可持續(xù)發(fā)展問題，也有利于履行氣候變化談判特別代表的職責(zé)。唐山是一個百年工業(yè)重鎮(zhèn)，因為傳統(tǒng)方式面臨的資源、環(huán)境壓力越來越大，因此要實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，就必須要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、城市的轉(zhuǎn)型和發(fā)展理念的轉(zhuǎn)型。這些年，唐山市在這“三個轉(zhuǎn)型”上下了很大的工夫，取得了可喜的成果。
當然，另一方面，氣候變化談判如果能達成協(xié)議，將會有助于我們進一步走可持續(xù)發(fā)展之路。
