當前，隨著美國新任特朗普政府立場的倒退和歐盟的后勁不足，以及國際氣候秩序和格局的不斷演化，全球氣候治理正在邁入一個全新的“3.0時代”。
從假說到進程：發(fā)達國家主導
從法國科學家傅里葉19世紀初提出關于溫室效應的假說，到全球氣候變化進入政治和公眾的視野，經(jīng)歷了漫長而曲折的過程。一般認為，氣候變化問題首次受到國際社會普遍關注是在1979年，世界氣象組織(WMO)在日內瓦召開了第一屆世界氣候大會，會議號召各國政府“預見和防止可能對人類福利不利的潛在的人為氣候變化”，并于1980年和國際科學委員會(ICSU)共同發(fā)起世界氣候研究項目(WCRP)。1988年，世界氣象組織和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)聯(lián)合建立了迄今為止最大也是最有影響力的氣候變化研究、評估和咨詢機構——政府間氣候變化專門委員會(IPCC)，并陸續(xù)發(fā)布了五次極具分量的評估報告，著重論證氣候變化科學現(xiàn)象的存在，以及人為原因造成氣候變化的事實。
上述科學進程直接推動了聯(lián)合國框架下的政治談判進程的啟動。1990年，聯(lián)合國大會第45/212號決議批準了氣候變化公約的談判，氣候變化框架公約政府間談判委員會(INC/FCCC)在隨后兩年間進行了5次會議。在1992年巴西里約熱內盧舉行的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(UNCED)上，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)順利達成并開放簽署。時任中國總理應邀出席首腦會議并代表中國政府簽署了該國際公約，是安理會常任理事國中的第一個。
《公約》對國際社會在應對全球氣候變化問題上的預防、成本效益、可持續(xù)發(fā)展、公平、共同但有區(qū)別的責任、各自能力等一系列重要原則進行闡述，提出了《公約》以及締約方會議可能通過的任何相關法律文書的最終目標，即“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險的人為干擾的水平上”。同時將40個發(fā)達國家和歐洲共同體列為了《公約》“附件一”國家，要求其承擔起歷史責任率先行動，這為今后的全球合作行動提供了“南北兩分”的基本框架。這一時期可以稱作美歐主導、南北分立的全球氣候治理“1.0時代”的開啟。
在《公約》正式生效后的次年，即1995年，第一次締約方會議(COP1)在第1/CP.1號決定中通過了“柏林授權”，同意就《公約》的補充條款及2000年后應該采取何種適當?shù)男袆觼肀Ｗo氣候進行磋商，以明確在一定期限內發(fā)達國家所應限制和減少的溫室氣體排放量。各方最終在1997年的第三次締約方大會(COP3)上通過了著名的《京都議定書》(KP)。《議定書》按照《公約》的原則和規(guī)定對特定國家的溫室氣體排放設立了定量限排目標，即在2008年至2012年的第一承諾期內，發(fā)達國家溫室氣體排放量至少應在1990年的基礎上平均減少5%，并提出了履行承諾的排放交易(ETS)、聯(lián)合履約(JI)和清潔發(fā)展機制(CDM)三類靈活機制的初步安排。
1998年5月，中國政府代表簽署《議定書》。2002年8月，中國向時任聯(lián)合國秘書長安南交存了中國政府的核準書，并在當年9月于南非約翰內斯堡可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議上宣布中國已核準《京都議定書》，中國將以發(fā)展中國家身份履行義務，但并不受強制減排的約束。
當時，美國人口約僅占全球的4%，而二氧化碳排放卻占全球的25%以上，是當時最大的排放國。時任克林頓政府曾于1998年簽署《議定書》，但2001年新上任的布什政府以“減少溫室氣體排放將會影響美國經(jīng)濟發(fā)展”和“發(fā)展中國家也應該承擔減排和限排溫室氣體的義務”為借口，宣布拒絕批準《議定書》。此后，在美國首次放棄主導權后，歐盟逐步成為了氣候談判進程中的旗手。全球氣候治理開始宣告進入新的“2.0時代”。
發(fā)展中國家從邊緣走向中心
隨著經(jīng)濟和排放格局的演變，發(fā)展中國家由此邁入共同實施減排行動的階段。
2007年，《公約》第十三次締約方大會(COP13)啟動新的談判進程“巴厘路線圖”，發(fā)展中大國開始感覺到要求減排的政治壓力。各方對計劃在2009年如期達成新的氣候協(xié)議抱有極大希望，期間瑞典皇家科學院諾貝爾獎委員會將2007年度諾貝爾和平獎授予美國前副總統(tǒng)戈爾與政府間氣候變化專家委員會，以鼓勵他們“在建立和傳播人為引起氣候變化問題的知識以及奠定應對氣候變化基礎方面所做出的努力”，這對當時整個氣候談判進程是一種極大的鼓勵和促進。
然而，2009年在丹麥哥本哈根召開的第十五次締約方大會(COP15)并未達成共識，歐盟作為東道國領導乏力，《哥本哈根協(xié)議》最終流產。但該進程也最終促成各締約方首次就“全球溫升幅度應在2℃以下”達成政治共識。
經(jīng)歷了短暫低潮期后，各方還是逐步重拾多邊進程的信心。2015年底召開的巴黎氣候大會達成了由197個締約方通過的《巴黎協(xié)定》和一系列相關決議，為2020年后全球應對氣候變化國際合作奠定了法律基礎。中國國家主席習近平及近150位國家元首出席該次氣候大會，創(chuàng)造了二戰(zhàn)以來的最高紀錄。
2016年4月22日，國家主席習近平特使、國務院副總理張高麗代表中國在聯(lián)合國總部簽署《巴黎協(xié)定》，十二屆全國人大常委會9月3日通過表決批準《巴黎協(xié)定》，習近平主席更是在二十國集團(G20)杭州峰會期間親自出席了《巴黎協(xié)定》批準文書的交存儀式。在中美等大國的大力推動下，《巴黎協(xié)定》最終于11月4日滿足“雙55條件”(即55個締約方加入且加入的締約方排放量總計超過全球的55%)正式宣告生效，并進入實質性履約和實施階段。
截至2017年5月，已有195個《公約》締約方簽署了《巴黎協(xié)定》(除了尼加拉瓜、敘利亞)，占全球溫室氣體排放接近100%;146個締約方批準或接受了《巴黎協(xié)定》，占全球排放83.52%。在此過程中，奧巴馬政府與中國開展了富有成效的合作，通過兩國元首的聯(lián)合聲明、國書遞交等形式，傳達了構建合作共贏的新型大國氣候外交關系的積極信號。中國作為最大的發(fā)展中國家，開始對全球治理有著更為清晰的方案和主張，有了更為自信、從容的步調，逐步從全球治理體系邊緣走進中心。
迎接全球氣候治理“3.0時代”
《巴黎協(xié)定》的達成，被認為是全球治理中多邊主義和雙邊主義合作共贏的新勝利，很大程度上挽回了當前在聯(lián)合國改革背景下“參與優(yōu)先”和“協(xié)商一致”等國際理想主義路線的頹勢，重新給予此類進程以小步前進的新希望。
然而，《巴黎協(xié)定》以鼓勵各方最大程度參與、保護各締約方主權和利益、強調遵約機制中“專家式”的透明、非對抗、非懲罰特性，注重現(xiàn)實起點同時強調不斷提高力度為基本特征和精髓的制度安排，雖體現(xiàn)了談判的妥協(xié)藝術和務實主義，但也為其后續(xù)落實和實施埋下重重隱患。
盡管《巴黎協(xié)定》有了溫升2℃/1.5℃和本世紀下半葉碳平衡的目標，以及五年盤點和所謂“棘齒”鎖定機制，但對于各締約方行動的實質內容和力度，沒有強制性要求。《巴黎協(xié)定》近乎完全“自下而上”的范式強調國家自主、序貫決策，有務實理性的一面，但也將帶來“光譜式”的碎片化問題。現(xiàn)有聯(lián)合國體制下“協(xié)商一致”的決策方式，在后期推進國家自主貢獻更新、透明度、全球盤點、減緩、適應、資金、技術、能力建設等關鍵性機制上缺乏效率、進度緩慢。同時，因為缺乏自上而下的框架，這些機制的設計本身存在一定的困境和障礙，甚至僵局。面對美國現(xiàn)在再次出現(xiàn)的“退約”風波及冗長低效的談判進程，聯(lián)合國主渠道的機制需要進一步的反思和改革。
2016年11月在摩洛哥馬拉喀什召開的第二十二次締約方大會(COP22)，明確了實施細則談判的時間表和路線圖，要求最遲不晚于2018年完成《巴黎協(xié)定》的操作性安排。氣候談判進程正在走向“技術層面”，但談判中的主要矛盾并沒有解決，眾多被《巴黎協(xié)定》技巧性掩蓋的分歧逐漸又重新浮上水面。比如如何體現(xiàn)發(fā)達國家和發(fā)展中國家區(qū)分、是否以減緩為中心以及如何確保發(fā)達國家提供有效和充足的支持等。盡管存在波折，但總體而言，全球氣候治理正在走上非對抗的、合作共贏的正軌，政府、企業(yè)、公民社會等各方力量正在凝聚，共同分享低碳轉型效益的新格局正在逐步形成。
當前，世界正密切關注美國特朗普政府是否會兌現(xiàn)其競選承諾撕毀《巴黎協(xié)定》。但不管這一天是否會來臨以及何時到來，國際氣候秩序和格局演化都已進入一個新時期。全球氣候治理領域的領導力面臨更迭和分化，國際社會對治理模式變革以及中國引領未來進程充滿期待。中國如何在全球氣候治理“3.0時代”更好發(fā)揮“氣候舉旗”的引領作用，提升在國際氣候事務中的規(guī)則制定權和話語權，需要更廣闊的國際視野和更大膽的歷史判斷。
全球氣候治理領域當前已經(jīng)并正在形成一系列新的國際制度和規(guī)則，氣候資金、技術等方面都會出現(xiàn)創(chuàng)新機制和新興推動力。培育和形成新的碳要素市場，融入、參與和引導都是借力的方式，也正好嫁接如“一帶一路”合作倡議、亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家新開發(fā)銀行、絲路基金、南南合作基金這類展現(xiàn)“中國方案”和“中國主張”的國際開發(fā)資本。在進入發(fā)展新常態(tài)后，中國經(jīng)濟和環(huán)境的國情發(fā)生了較大改變，也使得國內各界更為積極主動地去思考和推動發(fā)展的低碳轉型。
一國領導力不是自封的，而是水到渠成的。在推動建設“人類命運共同體”的偉大進程中，中國完全可以為全球和區(qū)域提供更多公共產品。特別是在新興的綠色發(fā)展領域，與世界共同分享低碳轉型的經(jīng)濟和社會效益。
