七項(xiàng)改革任務(wù)全面啟動，部分改革舉措有望年內(nèi)完成
3月3日，中國正式進(jìn)入“兩會時間”，關(guān)乎民生的能源改革話題，再次成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。
比如，在2月27日舉行的民建中央兩會新聞通令會上，全國人大代表、人大財經(jīng)委員會副主任委員、民建中央副主席辜勝阻就預(yù)測，2017年是實(shí)施“十三五”規(guī)劃的重要一年，今年兩會代表將高度關(guān)注推進(jìn)新能源革命，實(shí)施清潔能源優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略等熱點(diǎn)問題。同時，作為能源改革的重要組成部分，2016年能源價格改革取得重點(diǎn)突破，掀開了電力、天然氣等領(lǐng)域改革新的一頁。2017年則是價格改革決戰(zhàn)攻堅的一年。近日，《中國經(jīng)營報》記者從國家發(fā)改委了解到，新年初始，七項(xiàng)改革任務(wù)已經(jīng)全面啟動，部分改革舉措有望年內(nèi)完成。電力改革、油氣改革等仍是今年能源改革的兩大核心。
“對于政府來說，能源價格市場化改革方向已成共識，有爭議的是改革的迫切性(改革的程度和速度)、對改革時機(jī)的認(rèn)可、對改革后果的把握以及改革的執(zhí)行力。”國家能源委能源專家咨詢委員會委員、廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強(qiáng)對記者表示，中國現(xiàn)在已經(jīng)擁有了比較成熟的改革大環(huán)境，而近期公眾對治理霧霾的支持，將有益于政府推出能源價格改革。
不過改革越向前推進(jìn)，“硬骨頭”越是難啃，如果說，2015、2016年是中國能源市場化改革破題、攻堅之年，那么，2017年將成為攻堅、突破、深化之年。
難啃的“硬骨頭”
長期以來，中國的能源價格實(shí)行政府成本加成定價，由于公眾對能源企業(yè)生產(chǎn)成本并不了解，因此對能源價格改革十分敏感。事實(shí)上，受制于公眾的承受能力和支付意愿，能源價格改革長期處于緩慢滯后的被動狀態(tài)，改革不可避免。
“能源政府定價的問題很多，包括無法正確反映資源的稀缺性、市場的供需狀況以及能源的環(huán)境外部成本，導(dǎo)致能源信號失真，無法最優(yōu)配置資源。”林伯強(qiáng)表示，這些因素導(dǎo)致能源價格長期偏離真正的供應(yīng)成本。
盡管面臨較多困難，但在過去兩年，能源市場化改革仍啃下了不少“硬骨頭”，電力改革和油氣改革都取得了突破性進(jìn)展。
電力改革方面，2015年新電改方案正式發(fā)布，隨后又出臺了六大配套文件。截至目前，已有超過200多家售電公司成立;此前國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)成立了兩大國家級電力交易中心，電改已逐步加速。目前《電力市場運(yùn)營基本規(guī)則》《電力市場監(jiān)管辦法》《電力中長期交易基本規(guī)則》公開征求意見已完成。
從2016年3月公布第一批5個試點(diǎn)省份的輸配電價，再到9月啟動最后一批14個省級改革試點(diǎn)。“管住中間”的輸配電價改革推動了電力市場化交易，占市場總量23%的電量價格由市場形成。
油氣改革方面，2015年10月15日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價格機(jī)制改革的若干意見》提到，會擇機(jī)放開成品油價格，盡快全面理順天然氣價格，加快放開天然氣氣源和銷售價格。此外，天然氣價格改革同樣在加速。依照“管住中間、放開兩頭”的改革思路。占消費(fèi)總量80%的非居民用氣門站價格已由市場主導(dǎo)形成，天然氣管道運(yùn)輸定價新機(jī)制建立，明確儲氣設(shè)施相關(guān)價格由市場競爭形成。
而此前發(fā)改委已經(jīng)透露，醞釀多年的油品改革總體方案或?qū)⒃?017年一季度推出。
據(jù)悉，2016年，價格改革助力“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)性改革，全年為企業(yè)減負(fù)2500億元以上，其中包括降低企業(yè)用電成本1000億元以上、用氣成本約1000億元，通過清理規(guī)范收費(fèi)定價機(jī)制，減輕企業(yè)和用戶負(fù)擔(dān)565億元。
“所有的改革舉措都是朝著市場決定價格的方向奮力攻堅。”國家發(fā)改委價格司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，經(jīng)過30多年的改革，97%左右的商品和服務(wù)價格已經(jīng)由市場決定，對保留的政府定價項(xiàng)目，也已全面建立目錄清單制度，逐步形成科學(xué)、規(guī)范、透明的政府定價機(jī)制。
價格低迷是改革好時機(jī)
行至2017年，能源市場化改革依然在提速。
今年初，國家發(fā)改委就定下了任務(wù)書：堅持穩(wěn)中求進(jìn)，圍繞深化“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)性改革，全面推進(jìn)電力、醫(yī)療、交通運(yùn)輸、石油和天然氣、農(nóng)產(chǎn)品、水資源、行政機(jī)關(guān)和經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)等7項(xiàng)改革任務(wù)。
從國家發(fā)改委了解到，部分改革舉措有望年內(nèi)完成。電力改革、油氣改革等仍是今年價格改革的重頭戲。
據(jù)國家發(fā)改委價格司電力處負(fù)責(zé)人介紹，一季度前要完成對剩余14個省級電網(wǎng)的成本監(jiān)審，上半年實(shí)現(xiàn)輸配電價改革試點(diǎn)在省級電網(wǎng)全覆蓋，同時要完成一些跨省跨區(qū)重要電網(wǎng)的輸配電價改革。
在林伯強(qiáng)看來，中國能源價格改革的好時機(jī)應(yīng)該有兩個特征：一是能源需求增長比較慢、能源供需寬松，二是能源價格下行或穩(wěn)定。“改革的主要障礙之一就是能源價格上漲對社會經(jīng)濟(jì)的影響和公眾的接受程度。因此，改革的好時機(jī)應(yīng)該是在能源供需寬松和能源價格低迷時。”林伯強(qiáng)表示。
近年來能源供需狀況和供應(yīng)格局發(fā)生了巨大變化，有利于能源價格改革。但是，由于能源價格變動的周期性窗口難以長期持續(xù)，因此林伯強(qiáng)認(rèn)為現(xiàn)階段能源價格改革的時機(jī)不容錯過。
2016年入冬以來，霧霾頻頻圍城，讓公眾切身感受到了能源消費(fèi)對環(huán)境的影響。因此，現(xiàn)階段進(jìn)行能源價格市場化改革，會更容易獲得公眾對能源價格調(diào)整的理解和支持，并愿意適當(dāng)承擔(dān)環(huán)境治理成本。
“中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)導(dǎo)致能源需求增長放緩，主要能源行業(yè)(煤炭和電力)產(chǎn)能過剩。能源改革是為了提高效率，但需求增長很快的時候，滿足需求增長是首要任務(wù)，效率是其次的。”林伯強(qiáng)表示，一旦需求放緩成為常態(tài)，提高效率的重要性就會凸顯。提高效率除了技術(shù)進(jìn)步，還需要能源價格改革。
按照規(guī)劃，到2017年，競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價格基本放開，政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)。到2020年，市場決定價格機(jī)制基本完善。
把住價改底線
由于直接關(guān)系到老百姓與企業(yè)的利益，能源市場化改革推進(jìn)并不輕松。價格改革往往都需要“穩(wěn)”字當(dāng)先。比如電力市場化改革，除了管住中間自然壟斷屬性的輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)，實(shí)行政府定價之外，還要放開發(fā)電側(cè)和售電側(cè)兩頭，引入競爭。
“放開兩頭比管住中間更難，需要更審慎推進(jìn)。”上述發(fā)改委價格司電力處負(fù)責(zé)人表示，“美國加州曾因市場運(yùn)作失敗而導(dǎo)致大面積停電，我們不能出現(xiàn)那樣的情況，必須保證市場穩(wěn)定有序，改革要事先設(shè)計好所有的路線圖，市場組建方式、交易規(guī)則都要明確。”
求穩(wěn)之外，能源市場化改革還難在“進(jìn)”字上。改革涉及方方面面的利益調(diào)整，要動奶酪，難度可想而知。比如要跨省跨區(qū)域供電，在全國范圍內(nèi)更好地配置電力資源，就需要打破地方保護(hù)的藩籬。
對能源企業(yè)(甚至受價格監(jiān)管的能源壟斷企業(yè))來說，改革其實(shí)應(yīng)該視為利好。盡管改革可能在初期會帶來沖擊，但是能源改革將意味著更為穩(wěn)定和可以預(yù)期的營運(yùn)環(huán)境。
此外，改革顯然有利于民營資本參與到能源行業(yè)中和混合所有制的形成。長期以來，能源由政府定價導(dǎo)致價格扭曲，以及價格形成機(jī)制的不合理、不透明、不確定，增加了民營資本進(jìn)入能源領(lǐng)域的風(fēng)險，這已經(jīng)為民營企業(yè)對參與到能源領(lǐng)域的冷淡態(tài)度所證明。
不過不少實(shí)力民企依然表達(dá)了對能源市場化改革的理解和期待。“油氣改革我們是很期盼的，有個詞叫生逢其時，如果改革有利于民營企業(yè)，公司就可以得到快速發(fā)展。”洲際油氣董事長姜亮對記者如是表示。
能源改革既有堅定方向，也有牢固底線。“推進(jìn)改革要確保群眾基本生活不受影響，這是價格改革的底線思維。”國家發(fā)改委價格司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，十八大以來，“保基本”的政策框架初步確立。我國先后建立了居民用電、用水、用氣階梯價格制度，目前在省級基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。同時兩次完善社會救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機(jī)制，有效緩解了價格上漲對困難群眾基本生活的影響。
“相對而言，消費(fèi)者更關(guān)心的是改革是否導(dǎo)致價格上漲，而不是何種定價方式。此外，在能源供應(yīng)寬松和低能源價格時段進(jìn)行改革，可以最小化改革對經(jīng)濟(jì)增長和社會穩(wěn)定的影響。”林伯強(qiáng)表示。絕大多數(shù)商品和服務(wù)價格放開由市場調(diào)節(jié)，確保“放而活、放而不亂”，科學(xué)、規(guī)范、透明的價格監(jiān)管制度成為“十三五”價改目標(biāo)的重要部分。
能源價格改革不僅要平衡好行業(yè)發(fā)展和社會利益的“度”，也要掌握好與各個領(lǐng)域改革的協(xié)同性。“現(xiàn)階段能源價格改革的核心是建立合理、透明的能源價格機(jī)制，輔之以公平、有效的能源補(bǔ)貼設(shè)計和嚴(yán)格的成本監(jiān)管，通過能源價格改革和機(jī)制設(shè)計來實(shí)現(xiàn)公平和效率的平衡。”林伯強(qiáng)表示。
林伯強(qiáng)認(rèn)為，中國現(xiàn)在已經(jīng)擁有了比較成熟的改革大環(huán)境。之前的能源價格改革不到位或延緩的原因是多方面的，但主要是長期以來政府側(cè)重于經(jīng)濟(jì)增長和滿足普遍能源服務(wù)，因此需要通過補(bǔ)貼和交叉補(bǔ)貼來維持較低的能源價格，而正因?yàn)榫S持了較低的價格，政府需要考慮能源價格改革中公眾對能源價格上漲的接受程度，這既涉及支付意愿也涉及支付能力。
