文|國家發(fā)改委宏觀院市場與價格研究所所長 臧躍茹

國家發(fā)改委宏觀院市場與價格研究所副研究員 郭麗巖

國務院批復的國家發(fā)改委《關于2016年深化經(jīng)濟體制改革重點任務的意見》（簡稱《意見》），是“十三五”開局之年深入貫徹落實五大新發(fā)展理念，引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重要文件。《意見》突出回應了當前民生所系的若干關鍵問題，緊扣供給側結構性改革的體制創(chuàng)新，對2016年經(jīng)濟體制改革分十大類共50條進行了全面部署，無論是列舉的改革優(yōu)先領域、重點任務還是改革舉措，都體現(xiàn)出真抓實干、務求實效、推進改革方案落地實施的鮮明特點。尤其是把增強微觀市場主體活力，促進要素市場化配置，加強有效制度供給放到了更加突出的重要位置。

一、促進國企改革加快落地，充分激發(fā)微觀主體活力

加速央企布局戰(zhàn)略調(diào)整和股權多元化。國企改革是推進供給側結構性改革不容回避的老問題，也是深化供給側結構性改革的重點與難點。針對國企角色與功能定位不清，傳統(tǒng)布局不適應新發(fā)展要求，內(nèi)部治理僵化等問題，《意見》提出要健全國有資本合理流動機制，加速推進中央企業(yè)結構調(diào)整與重組，推進股權多元化；同時要建立市場化的人才選聘與薪酬制度，加快剝離國企辦社會職能和解決歷史遺留問題。這正是推動過剩產(chǎn)能與僵尸企業(yè)退出的關鍵所在，有助于釋放國企常年占據(jù)的市場空間和資源要素，糾正各類資源錯配與價格扭曲，有助于轉變由公共財政對國企虧損兜底責任的傳統(tǒng)體制，有效化解公共財政負擔和債務違約風險。

加速國資監(jiān)管機構角色與職能轉變。制約當前國企改革取得實效的關鍵在于政府國資管理體制的不適應，國資委出資人角色與監(jiān)管者角色存在明顯沖突，由此造成國企監(jiān)管越位和缺位并存。《意見》直面這一體制改革的難點，強調(diào)要加快國資監(jiān)管機構角色與職能轉變，盡快組建國有資本投資、運營公司，搭建國有資本市場化運作平臺，更好地履行出資人代表職能，這有助于從根本上解決國資管理行政化與市場化的矛盾，從源頭上糾正源自行政壟斷的國企壟斷。意見還提出研究制定推進中央黨政機關、事業(yè)單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管方案，比較有新意，為建立國有資產(chǎn)統(tǒng)一管理新體制奠定了基礎。

全速推進混合所有制試點示范工作。當前，民間投資者面臨市場準入門檻“虛低實高”的問題，中央屢次重申的“非禁即入”原則在實踐操作中遇到一定阻力。特別是電信、石油、電力、鐵路、金融、文化等領域，仍存在“玻璃門”、“彈簧門”、“鐵絲網(wǎng)”等或明或暗的體制壁壘。為了破解民間投資者面臨的“進無預期、行有阻礙、退無出路”的困境，《意見》強調(diào)要進一步放寬非公有制經(jīng)濟市場準入，消除各種隱性壁壘，建立健全產(chǎn)權保護的法治化制度體系。同時，要加快推進混合所有制試點示范工作，推動國企集團公司整體上市，引入民營戰(zhàn)略投資者并給予充分的話語權和收益權。在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信等重點領域開展混合所有制改革試點示范，這體現(xiàn)了政府推進混合所有制改革的魄力與誠意，有助于真正破除國資“一股獨大”，更好地解除民間投資者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的后顧之憂。

二、暢通金融資本、土地等要素服務實體經(jīng)濟的渠道

深化銀行業(yè)改革，加快完善市場化利率形成和調(diào)控機制。我國大型國有商業(yè)銀行在銀行體系中處于寡占地位，銀行體系改革相對滯后于利率匯率形成機制改革，信貸投放仍存在一定的所有制和規(guī)模歧視，銀行業(yè)風險管理模式尚待改進。為此，《意見》提出要深化銀行業(yè)改革，這有助于進一步清理阻礙民間資本進入銀行業(yè)的隱性體制壁壘，實質(zhì)性地增強銀行業(yè)競爭。同時，《意見》強調(diào)要加快建設市場化利率形成和調(diào)控機制，這有助于暢通金融市場之間、金融市場與信貸市場之間的利率傳導渠道，有助于化解實體經(jīng)濟企業(yè)尤其是中小微企業(yè)面臨的高融資成本難題。

深化土地管理制度改革，完善土地交易市場平臺。在我國，要素領域尤其是土地要素的行政性壟斷是導致成本、庫存、產(chǎn)能“三高癥”的根源之一。針對土地使用權流轉不暢、存量土地利用率不高等現(xiàn)實問題，《意見》提出，加快健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場，深入推進農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革，出臺土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法，這有助于將沉淀的土地資產(chǎn)變成流動資本，更好地保障土地所有者和使用者合法權益。同時，《意見》還提出開展土地二級市場改革試點，有助于更好地體現(xiàn)土地使用權的商品屬性，從而促進土地要素在更廣范圍流動，為新動能成本與傳統(tǒng)動能提升注入不竭動力。

三、強化三項清單銜接，建立防范已取消或下放行政權力反彈的長效機制

加快市場準入負面清單試點，健全公平競爭保障機制。建立健全負面清單管理體制，需要實現(xiàn)從理念到實踐的根本轉變，只有負面清單的內(nèi)容“少而精”，才能真正激發(fā)市場主體活力，從而體現(xiàn)供給側結構性改革的精髓，為此《意見》要求上海、廣州、天津、福建開展市場準入負面清單試點工作，總結經(jīng)驗后盡快向全國推廣。同時，《意見》還提出，要建立公平競爭審查及相關制度保障體系。根據(jù)國際經(jīng)驗，開展對市場競爭狀況和各類產(chǎn)業(yè)政策競爭效果的評估，根據(jù)評估報告的結果深化壟斷行業(yè)相關改革，將有助于促進產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的高效協(xié)調(diào)。

編制并公布權力和責任清單，確保已取消或下放的審批權不反彈。當前，深化行政審批制度改革的任務依然十分艱巨，在取得下放或取消審批權階段性進展的情況下，要通過制定權力和責任清單的方式鞏固改革成果，建立制約權力變相反彈的長效機制。《意見》強調(diào)要制定國務院部門行政審批基本流程、標準指引及規(guī)范辦法；全面公布地方政府權力和責任清單，開展國務院部門權責清單編制試點，這將與針對市場主體出臺準入負面清單的改革舉措形成良好的政策合力和體制保障。

四、強化“降成本、補短板”的制度供給與政策保障

確保“降成本”實招落地。近年來，經(jīng)濟下行壓力加大，地方保護主義造成的地區(qū)封鎖有抬頭之勢。為解決本級財政困難，各地千方百計地謀劃增收，土政策、潛規(guī)則花樣翻新，導致實體經(jīng)濟企業(yè)負擔了較多不合理的制度性交易成本。《意見》指出，要對行政事業(yè)性收費、政府定價或指導價經(jīng)營服務性收費、政府性基金和國家職業(yè)資格，實行目錄清單管理，還要進一步正稅清費，將18項行政事業(yè)性收費免征范圍擴大到所有企業(yè)和個人，以及深入推進流通體制改革，降低物流成本。這一系列舉措，有利于解決微觀市場主體發(fā)展動力不足的問題，能夠切實緩解實體經(jīng)濟企業(yè)的經(jīng)營負擔，從而增強其參與國內(nèi)外市場競爭的實力與后勁。

加強統(tǒng)一市場監(jiān)管的制度供給。針對于國內(nèi)假冒偽劣產(chǎn)品屢禁不止，產(chǎn)品質(zhì)量尤其是食品藥品安全十分突出的問題，《意見》指出，要健全質(zhì)量安全標準和追溯體系，建立商品質(zhì)量懲罰性賠償制度，健全統(tǒng)一權威的食品藥品安全監(jiān)管體制，這有助于及時清理各種與市場公平競爭、公共安全目標相違背的地方“土政策”及干擾統(tǒng)一執(zhí)法的“保護傘”行為，從而確保推進食品、工業(yè)消費品等品質(zhì)提升和供給創(chuàng)新，有助于扭轉居民對國產(chǎn)商品質(zhì)量信任度不斷下降的局面，促進海外消費回流本土，通過擴大居民消費增強穩(wěn)增長內(nèi)生動力。

營造公私合作良好環(huán)境。從擴大投資消費來看，政府和社會資本合作項目有廣闊的市場空間，但是由于收益分配機制不明，個別地方政府承諾的配套政策落實不到位，造成項目難落地或閑置虧損。為此，《意見》要求創(chuàng)新政府和社會資本合作項目收益和分配機制，制定政府和社會資本合作項目財政管理辦法，這是抓住了問題的癥結，有助于通過加強有效制度供給，從根本上激發(fā)社會資本參與重大工程建設和運營的積極性。