近一個(gè)月內(nèi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議兩次列入議題、各級(jí)政府部門(mén)爭(zhēng)相出臺(tái)扶持政策、一年累計(jì)項(xiàng)目規(guī)模超萬(wàn)億元……在很多人眼中還是新鮮概念的PPP，如今正成為政府和社會(huì)資本共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資模式。種種跡象表明，新型城鎮(zhèn)化背景下的中國(guó)正進(jìn)入一個(gè)以PPP為標(biāo)志的新的政府與社會(huì)資本合作的時(shí)代。那么，在這一合作中，政府將開(kāi)啟一場(chǎng)怎樣的民資盛宴?
政府與民資共舞，分享每年上萬(wàn)億元PPP盛宴
如果說(shuō)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將為中國(guó)開(kāi)啟一場(chǎng)幾十萬(wàn)億元的投資盛宴，時(shí)下各地正在推進(jìn)的PPP(Public-Private-Partnership公私合作伙伴關(guān)系)模式無(wú)疑是其中最引人注目的亮點(diǎn)。
5月12日，河北省舉行PPP項(xiàng)目推介會(huì)，推出首批32個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，涉及城市軌道交通、機(jī)場(chǎng)、垃圾和污水處理等領(lǐng)域，估算投資總額達(dá)1330億元。
之前，重慶市也宣布今年繼續(xù)推進(jìn)13個(gè)PPP項(xiàng)目，涉及高速公路、軌道交通、鐵路、公共設(shè)施、港口物流、土地整治等六大領(lǐng)域，累計(jì)投資將達(dá)1300億元。
事實(shí)上，自去年底財(cái)政部推出全國(guó)30個(gè)示范項(xiàng)目以來(lái)，江蘇、安徽、湖南等諸多省份都已推出當(dāng)?shù)氐腜PP項(xiàng)目，盡管尚無(wú)全國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但財(cái)政部估算，目前已公開(kāi)的PPP項(xiàng)目總投資約2萬(wàn)億元。
那么，在這一合作中，各級(jí)政府及部門(mén)將開(kāi)啟一場(chǎng)怎樣的民資盛宴?
“PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)規(guī)模很難估計(jì)，但今后每年市場(chǎng)都會(huì)在1萬(wàn)億元以上，可能達(dá)到數(shù)萬(wàn)億元。”北京大岳咨詢(xún)公司總經(jīng)理金永祥告訴記者，未來(lái)政府的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)都會(huì)逐步全面向民資放開(kāi)，PPP模式的市場(chǎng)規(guī)模將會(huì)很大。
將有哪些領(lǐng)域會(huì)對(duì)民資開(kāi)放?財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任焦小平說(shuō)，從財(cái)政部推出的示范項(xiàng)目看，主要集中在涉及城市軌道交通、收費(fèi)公路、流域綜合治理、保障性住房、供水供暖供氣、垃圾污水處理、醫(yī)療養(yǎng)老設(shè)施等眾多領(lǐng)域。
民資持“尚方寶劍”進(jìn)入壟斷領(lǐng)域，回報(bào)機(jī)制或保“蛋糕”好吃
在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，PPP不僅是一種融資手段，更重要的是一種理念和思路的轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)的將是政府、企業(yè)、社會(huì)的共贏。
共贏，意味著政府為社會(huì)提供高效公共服務(wù)的同時(shí)，民營(yíng)投資者能從中獲得更廣闊的投資和盈利空間。
以PPP模式進(jìn)入黑龍江省佳木斯市供熱領(lǐng)域的法國(guó)達(dá)爾凱供熱公司近幾年連續(xù)盈利，總經(jīng)理杜鵬告訴記者，主要是企業(yè)獲得了政府出讓的期限達(dá)25年的“城市供熱經(jīng)營(yíng)許可證”，供熱面積覆蓋半個(gè)城市，供熱費(fèi)是企業(yè)收入的穩(wěn)定保障。
4月21日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，決定在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)。這一管理辦法意味著，特許經(jīng)營(yíng)的“尚方寶劍”成為民資進(jìn)入壟斷領(lǐng)域的重要制度保障。
財(cái)政部財(cái)科所研究員孫潔說(shuō)，PPP蛋糕是否好吃，關(guān)鍵要看項(xiàng)目。項(xiàng)目現(xiàn)金流要充分、價(jià)格機(jī)制足夠靈活，或通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付、基金支持以及資源補(bǔ)償，確保項(xiàng)目有足夠的回報(bào)，這樣社會(huì)資本才愿意參與。
而從已經(jīng)明確的PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制看，PPP運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營(yíng)(Q&M)、管理合同(MC)、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)(BOO)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)、改建—運(yùn)營(yíng)—移交(ROT)等多種形式。
PPP絕不是“甩包袱”，細(xì)化制度確保民資合理“賺錢(qián)”
PPP模式意在政府和民營(yíng)資本之間建立一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，民營(yíng)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)。
但從各地推進(jìn)PPP的實(shí)踐看，仍面臨不少挑戰(zhàn)，一些地方出現(xiàn)項(xiàng)目落地難、叫好不叫座的情況。
業(yè)內(nèi)人士指出，當(dāng)前PPP項(xiàng)目運(yùn)行最大的難題就是各有想法。地方政府及部門(mén)多將其視為投融資渠道；社會(huì)資本則想盡快回收資本、技術(shù)，有的甚至希望從中獲取暴利。而“政府能否按合同依法辦事是民資最大的顧慮。”金永祥說(shuō)。
對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)中很難盈利的公益性項(xiàng)目，金永祥說(shuō)，政府不能將其視為“包袱”甩出去，實(shí)際上從各地實(shí)踐看，不乏民營(yíng)資本從PPP項(xiàng)目中盈利的，關(guān)鍵在于政府要轉(zhuǎn)變觀念，要設(shè)計(jì)好項(xiàng)目的現(xiàn)金流，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)以及可行性缺口補(bǔ)助等方式確保民資得到回報(bào)。
而對(duì)于民營(yíng)投資者，孫潔認(rèn)為要有正確的盈利觀。“PPP項(xiàng)目應(yīng)該確保盈利，但不能暴利。”他建議，目前PPP涉及政府出資購(gòu)買(mǎi)服務(wù)部分已經(jīng)納入預(yù)算，但通過(guò)居民出資購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的部分還沒(méi)納入預(yù)算，未來(lái)應(yīng)出配套文件，以便解決投資者有回報(bào)但不能有暴利的問(wèn)題。
能不能讓PPP項(xiàng)目成為政府、企業(yè)、社會(huì)三方都喜歡吃的“蛋糕”，關(guān)鍵在于完善并細(xì)化制度建設(shè)。
財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌介紹，目前財(cái)政部正在研究將政府合同支付責(zé)任納入到政府的預(yù)算管理和中期財(cái)政規(guī)劃，這將解決社會(huì)資本擔(dān)心政府支付責(zé)任落實(shí)不到位的問(wèn)題。此外，還將制定相關(guān)文件、指引、指南來(lái)增強(qiáng)社會(huì)資本信心，今后項(xiàng)目從推介到簽約、到落地時(shí)間將會(huì)大大縮短。
