盡管總是標榜“市場自由”和“政府中立”，美國對涉及本國關鍵利益的貿易與投資都不遺余力地加以干預。過去，為了應對中國的進口增長，美國依恃各種雙反、301條款、特別301條款等立法；如今，為了應對中國的投資增長，國家安全審查對中國的影響日益突出。與貿易保護主義一樣，投資方面的保護主義也呈現(xiàn)一種不透明、任意性的方式

日前，李克強總理在會見美國總統(tǒng)特別代表、財政部長雅各布·盧時強調，中美要共同推動全球貿易、投資自由化、便利化。希望美方解決中資企業(yè)赴美投資過程中遇到的問題。據美國財政部2月26日的一份報告，2013年美國外國投資委員會(CFIUS)對21宗由中國企業(yè)或個人提議的投資項目進行了國家安全審查，占該委員會審查投資項目總數的五分之一左右，連續(xù)兩年居首。另一方面，美國商務部數據顯示，2013年流入美國的外國直接投資（FDI）中，中國僅占不到1%。兩相對比，美國利用國家安全審查對中國投資者的特別歧視昭然若揭。

外界質疑的原因包括其透明度等問題

CFIUS是一個跨部門機構，為了應對外國企業(yè)，主要是日本企業(yè)在美國的大范圍收購，美國政府于1988年設立該機構，主動審查可能涉及“國家安全”的跨國投資。委員會由財政部牽頭，成員包括：國務院、商務部、國防部、國土安全部、司法部、能源部以及白宮辦事機構。通常參加會議的有12位內閣成員和總統(tǒng)顧問。

審查中所定義的“國家安全風險”包括：有組織的犯罪或恐怖分子對國家經濟的滲透、國防所需的關鍵資源控制的喪失、法律實施的受阻和國家安全敏感地理位置或邊境控制的喪失等。依據這樣的標準，對能源、航天航空、通訊技術企業(yè)的大型并購，都很可能落入國家安全審查的范疇。

CFIUS受到外界質疑的原因包括其透明度問題，以及其對國家安全沒有做出明確的定義，后者導致CFIUS的自由裁量權很大。2012年9月，奧巴馬以威脅美國國家安全為由簽發(fā)行政命令，叫停三一集團關聯(lián)公司羅爾斯在美國俄勒岡州的風電場項目。隨即羅爾斯公司將CFIUS和奧巴馬本人作為共同被告，告上了華盛頓聯(lián)邦法院。哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法庭裁定，認為美國總統(tǒng)奧巴馬在2012年做出的決定違反了憲法的程序正義。事實上，對CFIUS的司法審查被限定為程序問題，而不能調取審查所涉相關證據以及挑戰(zhàn)其決定的合理性，因為國家安全審查被認為涉及“不具有可訴性”的政治問題。

對中國投資者的審查是政治歧視

2012年開始，隨著中國在美并購數量的增長，中國投資者成為CFIUS的主要審查目標。也是在近幾年來，國家安全審查成為中國企業(yè)，特別是國有企業(yè)對美投資必須考慮的重要因素。這并不是一項針對每一交易的前置程序，而往往由某個政府部門根據情況要求某項有嫌疑的交易必須提交審查。

2005年中海油收購“尤尼科”，2009年中國西色國際收購美國金礦，2011年中國華為收購美國三葉公司，都被CFIUS以“含有威脅美國國家安全的因素”的理由擋在門外。除了正式審查外，一些媒體和議會的激烈反對就足以使并購破產，而這樣的反對集中在政治體制的不同和國有企業(yè)的身份問題上。如2001年中遠對美國長灘一個碼頭的收購，2009年中國鋁業(yè)對澳大利亞力拓等失敗案例中都有這個因子。

對美國企業(yè)的并購，可能首先要通過國家安全審查，如果收購對象持有被禁運的技術或敏感技術，那么并購一般會被禁止；如果通過國家安全審查，可能還會受到州議會和立法的阻礙，或者行業(yè)主管部門的干預；除此之外，橫向的并購還有可能要接受反壟斷審查。

在這一層層的審查中，企業(yè)往往必須不斷地給出承諾和條件以通過所有關卡，最后會發(fā)現(xiàn)投入巨額資金、花費時日完成收購，卻不能染指關鍵技術。盡管鑒于已有的實踐，國際上開始有這樣的呼聲：“防止并購控制的政治化”、“將政治從并購審查中剔除出去”，但收效甚微。為什么中國企業(yè)不能“由并購得技術”？這已經不是一個經濟學或法學的命題了，而涉及敏感的政治。

西方對貿易與投資的干預并不少

除了對外資并購的國家安全審查的一般規(guī)定外，大多數國家對某些特定行業(yè)的外資并購，還規(guī)定了一些特別條件和程序。這些特定行業(yè)往往由政府專設部門進行條塊管理，本身有一定的準入限制。它們或者關乎國計民生，或者關乎國家管理系統(tǒng)安全，或者關乎普遍服務。典型的包括航天航空、能源、農產品、金融、傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生、公用事業(yè)等。

另外，為了保護就業(yè)和當地經濟秩序的穩(wěn)定，美國以及歐洲一些發(fā)達國家還有許多地方立法也對跨國并購設置了條件和障礙。美國現(xiàn)有的聯(lián)邦和州反收購法中，遵守聯(lián)邦法律的一些條款可能意味著違背某些州立法律。目前，美國國內有一系列互相矛盾的州立法律存在，其中的很多法律是一些公司發(fā)現(xiàn)自己成為潛在購買者的目標后向政府施加壓力要求通過的。比如，美國亞利桑那、佛羅里達等州要求購買公司在購買超過目標公司流通股票總量某一百分比之前，必須獲得目標公司股東的同意。如果現(xiàn)有的股權結構包括持有大量股票的群體，并且這一群體十分支持管理層，如員工持股，這條規(guī)定對并購就形成有力的障礙。

盡管總是標榜“市場自由”和“政府中立”，美國對涉及本國關鍵利益的貿易與投資都不遺余力地加以干預。過去，為了應對中國的進口增長，美國依恃各種雙反、301條款、特別301條款等立法；如今，為了應對中國的投資增長，國家安全審查對中國的影響日益突出。與貿易保護主義一樣，投資方面的保護主義也呈現(xiàn)一種不透明、任意性的方式。這種基于對象屬性的干預，其理性完全違背全球化與開放的大趨勢。

（作者為上海社會科學院世界經濟研究所研究員、《世界經濟研究》執(zhí)行主編）