在地方政府職能轉變和機構改革工作電視電話會議上的講話
（2013年11月1日）
不久前，黨中央、國務院頒發(fā)了《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》，這是貫徹落實黨的十八大和十八屆二中全會精神作出的又一項重大決策，是指導和規(guī)范地方政府改革的重要文件。今天的會議是繼今年5月國務院機構職能轉變動員電視電話會議后又一次重要會議，主要任務是進一步統一思想，深入動員，對地方政府職能轉變和機構改革進行安排部署，把中央的決策落到實處。
一、上下聯動，做好政府改革這篇大文章
如果說中央政府改革是上篇，地方政府改革就是下篇，需要整體構思、通盤考慮、上下貫通，把政府改革的整篇文章做好。地方政府職能轉變和機構改革，是黨和國家改革開放事業(yè)大局的重要內容，也是深化行政體制改革的重要組成部分。政府改革的主要目的，就是進一步理順政府和市場、政府和社會、中央和地方的關系，更好地發(fā)揮市場、社會的作用，更好地調動中央和地方兩個積極性，推動政府全面正確地履行職能，加快現代政府建設，努力促進經濟持續(xù)健康發(fā)展、社會不斷進步，不斷滿足人民群眾的新期待、新要求。
（一）地方政府改革事關經濟持續(xù)發(fā)展和轉型升級。我國經濟發(fā)展到今天，要實現長期增長、持續(xù)健康發(fā)展，必須轉型升級，無論是從當前還是從長遠看，都到了轉型升級的關鍵階段。
新一屆政府成立以后，面臨的國內外經濟形勢錯綜復雜，經濟下行壓力增大；財政收入增速下滑，中央財政一度出現負增長；貨幣增量也難以再擴大，因為池子里的水已經很多。在這種情況下，我們把政府職能轉變和機構改革作為開門的第一件大事，緊緊抓住不放，既作為全面深化改革的“馬前卒”，又作為宏觀調控的“當頭炮”。半年多來，我們保持定力、穩(wěn)中有為，創(chuàng)新宏觀調控方式；同時深處著力、穩(wěn)中有進，下大力氣推進職能轉變、簡政放權，中央政府分四批取消和下放了300多項行政審批等事項。原來以為，通過取消和下放審批事項激發(fā)市場活力要有一個過程，實際上這樣一個強烈的信號發(fā)出后，對市場的預期、市場的活力、社會資本的調動，雖然不能說立竿見影，但已初見成效。社會投資和創(chuàng)業(yè)熱情迸發(fā)，加快改革與調整結構疊加的效果，超出人們的預期。今年以來，企業(yè)登記數增長25%，其中民營和個體企業(yè)增長37%，帶動了民間投資以23%左右的速度增長，明顯超過政府性投資增速，這也是三季度經濟穩(wěn)中向好的一個重要因素。通過轉變職能，把該放的權放下去、放到位，激發(fā)市場活力、需求潛力和發(fā)展的內生動力，可以有力推動結構調整、轉型升級，促進以開放帶動改革。把中央的相關權力放給地方，促進貿易和投資便利化，可以提高經濟運行效率。通過簡政放權可以做到政府不花錢能辦事或少花錢多辦事，這個道理我們要深刻領會。
改革開放35年來，各級地方黨委政府牢牢扭住經濟建設這個中心不放，為推動我國經濟社會發(fā)展作出了巨大貢獻。今年以來，各地花了很大氣力，取得了經濟社會發(fā)展的新成效。從當前看，穩(wěn)增長的壓力仍然很大，財政收入的增速不高，而改善民生的剛性支出不能減，甚至在有些方面還需增加。經濟發(fā)展靠財政支出和政府投資，靠中央再多打赤字、多增發(fā)票子，已經受到很大限制，這方面的政策空間很有限了。從長遠看，各地要實現經濟持續(xù)健康發(fā)展，再繼續(xù)走老路，靠政府擴大債務、單純經營土地，靠高投入、高消耗、高排放，也會形成過剩產能，肯定走不長，也走不通。即便短期有效，長期代價也很大。所以，對各級政府來說，無論是當前穩(wěn)增長，還是長遠謀發(fā)展，都要靠改革創(chuàng)新。這就必須加快轉變政府職能，下決心破除審批多、辦證多、收費多、罰款多的體制機制障礙，把推動發(fā)展的著力點放到發(fā)揮企業(yè)、市場、社會力量的作用上來。
（二）地方政府改革是整個政府改革的大頭。地方政府直接與企業(yè)接觸，直接聯系人民群眾，市場主體和人民群眾的權益也主要通過地方政府去實現、維護和發(fā)展。在整個政府體系中，地方政府作用十分重要，我國90%以上的公務員、85%左右的財政最終支出是在地方。尤其是基層政府，屬于我們通常講的“最后一公里”。政府機構改革能不能達到預期目的，職能轉變能不能落實，很大程度上取決于地方政府。近來我們到地方調研或開座談會，許多企業(yè)家認為，中央政府下放了許多權力，下一步還要看地方，如果地方政府改革不及時跟進，簡政放權的效果就會大打折扣。我對他們說，中央政府下了決心，真正做到位，樹立起標桿，地方政府就一定會按中央的要求去做。在當前情況下，要穩(wěn)增長，簡政放權是一個極為重要的手段。穩(wěn)增長也是為了保就業(yè)。簡政放權、取消和下放行政審批事項，激發(fā)市場活力，讓企業(yè)、社會更有創(chuàng)造力，就可以帶動更多的就業(yè)。如果上動下不動、頭轉身不轉，政府職能轉變和機構改革就可能變成“假改”、“虛晃一槍”。今年5月份以來，各地新一輪簡政放權取得積極成效，但受地方和部門利益影響，也出現了一些“錯放、空放、亂放”等現象。有的只下放復雜的、管理責任大的，“含金量”較高的仍然留在手中；有的放權有水分，動輒上百項，但“干貨”不多。這里要強調的是，在改革過程中，各地要有全局觀、大局觀，不能打“小算盤”、“小九九”，更不允許“走過場”、“變戲法”，確保簡政放權真正到位、見效。
（三）地方政府改革對于保證中央政令暢通、發(fā)揮地方積極性十分重要。這次改革，要進一步處理好中央和地方的關系。一方面要確保中央的政令暢通。把不該管的放下去，這樣就有更多精力把該管的更好地管起來，這有利于中央的政令暢通。另一方面要把地方政府的積極性充分調動起來。我國是單一制國家，實行中央統一領導、地方分級管理的體制。對中央的大政方針，地方必須統一步調，不折不扣地貫徹執(zhí)行。同時還要看到，我國是一個大國，各地情況千差萬別，發(fā)展很不平衡，必須從實際出發(fā)，發(fā)揮地方因地制宜管理經濟社會的作用。我國經濟社會發(fā)展到現在這個階段，人民群眾的需求越來越多，層次也不一樣，政府服務事項也越來越多，也很復雜，各地要從實際出發(fā)，更加積極主動，創(chuàng)造性地開展工作。“上下同欲者勝”。大家心往一處想，勁往一處使，我們的事情就能辦得更好。
二、地方政府職能轉變要抓好“接、放、管”
大家可能注意到了，國務院的改革方案把“職能轉變”放進了標題，這次關于地方政府改革的意見又把“職能轉變”放到“機構改革”前面，就是為了突出強調職能轉變。各方面普遍認為，政府改革的核心是職能轉變，職能不轉變，機構改革也達不到目的。這次地方政府職能轉變要重點抓好“接、放、管”。接，就是把中央放給市場的權力接轉放開，把中央下放給地方的職能接好管好；放，就是把本級該放的權力切實放下去、放到位；管，就是把地方該管的事情管起來、管到位。
（一）要接好放好中央下放的審批事項。中央明令取消的審批事項，要不折不扣地放給市場、放給社會，地方不能變相保留。為了使地方政府更有力有效、就近就便進行經濟社會管理，中央要把相應的權力下放給地方。放給省一級的，省里要接好管好；放給市縣的，省一級要及時下放，不截留，不梗阻，市縣一級也要接好管好。最近新聞聯播報道了“蛟龍?zhí)?rdquo;載人深潛器的國家深海中心基地建設，這是國家投資項目，按原來的管理審批程序，有好幾道，要蓋幾十個公章，至少要兩年。現在中央把有關權力下放給地方政府，兩個月就落地了。從這個例子看，下放權力就是解放生產力，就是提高效率。我們還要注意，下放給市場、社會的權力，要放就要真正放到位。現在有一些社會組織還是政府管理的機構，如果把權力放給這些行政化的社會組織，就可能還是在政府內部“轉圈”，要切實防止這種現象。
（二）要最大限度地取消地方行政審批事項。省級政府對現有的審批事項要嚴格清理，該取消和下放的堅決取消下放。國務院提出，本屆政府任期5年內，至少取消和下放1/3以上的行政審批事項，省級政府也應根據實際情況提出明確要求。而且不光要看數量，還要看質量。今后省一級原則上不得新設行政審批事項。市縣一級政府本來就不能設定行政審批，但存在不少以“紅頭文件”設定的管理事項，包括登記、備案、審定、年檢、認證、監(jiān)制、檢查、鑒定以及這個證、那個證等。這些雖然不叫行政審批，但對企業(yè)來說都是“門檻”，與審批沒什么區(qū)別，而且多數是收費的。大家都看過報道，有人畫了一張行政審批的“萬里長征圖”，辦一個企業(yè)，上一個項目，要蓋上百個公章，不僅如此，還被“吃拿卡要”。中央有關部門接到投訴，經查核，有這樣一個情況。北京一所高校的一位畢業(yè)生，回到家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，辦一個書店，在多個部門跑了30多趟，花了不少錢，歷時三個多月，總算辦起來了。但開業(yè)后，各種檢查、收費、罰款就跟著來了，沒錢就拿書，最多的一次拿走了140多本。最后，他一氣之下關門不干了。我們非常希望在大城市上學的大學生，畢業(yè)后回到家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動當地就業(yè)。但如果沒有一個好的環(huán)境，他怎么回去創(chuàng)業(yè)呢？因此，要實行最嚴格的行政審批“準入制”，對于不符合法律規(guī)定、利用“紅頭文件”設定的管理、收費、罰款項目，要一律取消。國務院已經決定對商事登記制度進行改革，據了解，人民群眾特別是青年人、大學生是歡迎的，都期盼著這項改革盡快落地生根，各地要抓緊把改革的配套措施落下去，讓創(chuàng)業(yè)“火”起來。
（三）要加強地方政府管理服務職能。我們說放、放到位，并不是說不管。放和管是兩個輪子，只有同時轉起來，政府改革才能順利推進。地方政府面對千千萬萬生產經營者，必須把市場監(jiān)管這個職能履行到位。減少了事前審批，事中事后監(jiān)管就要跟上。這次地方政府改革，要把市場監(jiān)管重心下移，加強市縣政府的市場監(jiān)管職能和力量，建立橫向到邊、縱向到底的監(jiān)管網絡，逐步做到疏而不漏，防止再走入“一放就亂、一管就死”的怪圈。
地方政府抓經濟，很重要的一條，是為各類市場主體創(chuàng)造統一開放、公平競爭的發(fā)展環(huán)境，這也是加強管理服務職能的一個重要方面。今后地方政府原則上不要再直接投資辦企業(yè)，地方政府直接辦企業(yè)或直接干預企業(yè)生產經營，容易在當地形成投資、產業(yè)的壟斷和市場封鎖。多年來，全國統一開放的市場完善不起來，一個重要原因就是地方保護。對一個地方來說，應該是不求所有、但求所在。這是改革開放之初南方一些地區(qū)提出的理念，實踐證明他們發(fā)展起來了。能夠發(fā)展地方經濟，增加就業(yè)，政府依法收稅，這才是根本。地方政府抓經濟，不是當“司機”，不是直接開車上路，而是要管好“路燈”和“紅綠燈”，當好“警察”。“路燈”就是為所有的企業(yè)照亮道路，對所有的企業(yè)一視同仁，不厚此薄彼。“紅綠燈”就是講規(guī)則，該走則走、該停則停，也對所有企業(yè)一視同仁。當好“警察”，就是加強監(jiān)管，對假冒偽劣、欺行霸市、坑蒙拐騙、侵犯知識產權，特別是對食品安全等領域損害人民生命健康的違法違規(guī)行為，要嚴懲不貸。這樣，對于遵紀守法、誠信經營的企業(yè)才是公平的。如果監(jiān)管不力，坑蒙拐騙之類的反而吃得香、走得開，就會出現“劣幣驅逐良幣”的現象。我們把更多精力放到這上面來，也是建立一個良好的市場環(huán)境，經濟轉型升級也會有一個良好的基礎。
還要改革創(chuàng)新監(jiān)管方式，建立一套科學監(jiān)管的規(guī)則和方法。過去我們在市場監(jiān)管上，年度檢查、月度檢查太多了，還時不時搞“大檢查”，不是說不可以搞，但問題是查誰不查誰、罰誰不罰誰、罰多還是罰少，隨意性太大。在這方面，我們可以借鑒一些國家的做法，對監(jiān)管對象按確定的比例隨機抽查。隨機不是隨意，而是有規(guī)則。比如100家企業(yè)，規(guī)定每年抽查百分之幾，通過“搖號”來確定，被搖上的，就一查到底。也可以委托給第三方去查。一旦發(fā)現有違法行為，就要重罰，讓違法者無利可圖，甚至傾家蕩產。同時要建立健全經營異常名錄和黑名單制度，把問題企業(yè)和違法經營者列進去，用技術手段來保證這個制度的剛性，一旦被列進去，任憑找什么關系、走什么“路子”都抹不掉。一次經營違法，可能終身不能在這個領域從業(yè)。有這樣一個具有普遍震懾作用的制度，所有企業(yè)都感到頭上有一把劍，僥幸心理就會越來越少。誠信經營的，半夜不怕鬼敲門；坑蒙拐騙的，說不定哪一天被“搖”上，就要付出難以承受的代價。這樣也可以規(guī)范政府監(jiān)管人員的行為，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。各地可以在這方面進行探索。
搞好保障民生的基本公共服務，也是地方政府需要加強的管理服務職能。這方面，政府的責任主要還是保住基本、補上短板、兜好底線，促進社會公正。現在一些地方保基本的內容走了樣，“雪中送炭”的事還沒做好，卻熱衷于搞“錦上添花”。有的義務教育學校變成了所謂“貴族學校”，有的養(yǎng)老院也過于豪華。政府把什么都包起來，把什么費用都免了，看似是在做好事，但實際上包不住、也包不起，社會力量又進不來，因為即使保本微利也難以平等競爭。我們要多動腦筋，調動市場力量來發(fā)展服務業(yè)。但政府必須把保基本的責任履行到位。最近，國務院明確提出要強化社會救助制度建設，用這個制度來托底。只有把底托住，不讓沖破社會道德和心理底線的事情屢屢發(fā)生，才能更有力地推進市場化改革，這也是社會主義市場經濟的應有之義。
要更加重視基層政府建設。大家常說，“上面千條線，下面一根針”。縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，還有城市市區(qū)政府及派出機構，直接和人民群眾打交道，直接為人民群眾服務。廣大基層干部工作很辛苦，收入也不高，有的地方連工資都不能正常發(fā)放。可以說一些亂罰款、亂收費也與此有關。我們要給基層干部更多的關心，為他們的生活和工作提供切實保障，特別是不能拖欠工資。中央對地方的轉移支付，要優(yōu)先考慮廣大基層干部的工資發(fā)放。
三、地方機構改革要搞好“控、調、改”
古人說，“善政必簡”。這次地方政府機構改革，要著力搞好“控、調、改”。控，就是嚴格控制機構編制總量；調，就是調整優(yōu)化機構編制結構；改，就是通過深化改革推動機構編制釋放潛力。
（一）要嚴控機構編制總量。這次改革要把握住兩條硬杠杠：一是對地方政府機構設置實行總額限制，控制政府規(guī)模。二是確保財政供養(yǎng)人員只減不增，這是本屆政府向全社會的承諾，難度雖大，但我們要言必信、行必果。為什么要嚴控機構編制總量？從現實情況看，各級財政收入不太可能再像過去那樣高速增長了，而財政供養(yǎng)人員多，往往“食之者眾，生之者寡”，本屆政府組建半年多，一些地區(qū)和部門又陸續(xù)提出增編要求，不控制將難以為繼。現在機構編制總量已經很大，疊床架屋，效率低下，甚至滋生腐敗，影響政府形象，也影響努力工作的公務人員的積極性，最終損害的是人民群眾利益。
（二）要調整優(yōu)化機構編制結構。現在機構編制不是總量不夠，而是結構不合理，機構編制資源沒有配置好。一方面，需要加強的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，有的人手不夠，該管的甚至沒人管；另一方面，已經弱化的領域，機構編制沒有及時減下來，造成人浮于事。在嚴控總量的情況下，調整優(yōu)化機關和事業(yè)單位機構編制結構，潛力很大。這兩年，推進事業(yè)單位分類改革，通過清理規(guī)范，就已經核銷了一部分編制。現在有些機關上面很大、下面很細，成了鴕鳥。各地要下決心，該加強的加強，該弱化的弱化，特別要加強基層、加強一線，把上級機關“瘦身”與基層一線“強身”統籌考慮，把編制結構調整好。
（三）要通過深化改革滿足事業(yè)發(fā)展的需要。嚴控機構編制總量、調整結構，根本上還是要靠深化改革、創(chuàng)新管理。從多年經驗看，不改革、不創(chuàng)新，就很難跳出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。近年來一些地方在推進機構改革上進行了積極有效的探索。有的地方推行大部門制改革，整合多個部門的市場監(jiān)管職能和資源，構建統一的大市場監(jiān)管體系，提升了服務管理水平和效率。有的地方實行編制實名制，對編外的、混編的都明確登記在冊，并且向社會公開，讓社會監(jiān)督，從制度和管理上解決“吃空餉”、在編不在崗、虛報冒領財政資金等問題。這些方面的改革，各地要繼續(xù)大膽探索，及時總結經驗加以推廣。中央各部門不得以任何形式干預地方機構設置和編制調整。
地方政府改革是一場自我革命，涉及面廣、觸及利益深。各地要按照中央的統一部署，把這項改革作為一項重要工作。要民意為先、舍利為公，敢啃“硬骨頭”，義無反顧、一抓到底。要與開展黨的群眾路線教育實踐活動結合起來，與貫徹落實中央八項規(guī)定結合起來，實現相互推動、相互促進。省級黨委政府要負總責，主要領導要親自抓，加強對本地區(qū)改革的指導和督促檢查。各級政府要認真制定改革方案，明確改革的時間節(jié)點和任務分工，強化責任，遇到重大問題及時向中央報告。中央有關部門要加強指導、協調和督查。要嚴格機構編制紀律，對違反紀律的，要嚴肅查處。
同志們，讓我們緊密團結在以習近平同志為總書記的黨中央周圍，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，采取有力有效的措施，把地方政府職能轉變和機構改革的部署真正落到實處，并不斷向前推進。
