摘要：事業(yè)單位分類改革完成以后，新增人員將另行建立一套養(yǎng)老保險體系，類似現(xiàn)在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系，不再成為財政供養(yǎng)人口；而轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位也將徹底退出財政供養(yǎng)的序列。這也是李克強敢于約法三章、任內(nèi)不再增加財政供養(yǎng)人口的底氣所在。

圖為中國鐵道博物館正陽門館3樓的歷任部長照片墻上，鐵道部長定格在15人。

在財政供養(yǎng)規(guī)模達(dá)到今天近6000萬人的天量規(guī)模之前，中國政府曾經(jīng)進(jìn)行了七次機構(gòu)改革，其中的四次都明確提出了精簡機構(gòu)和人員的目標(biāo)，但最終不但未能如愿精簡，反而陷入了再膨脹的悖論。

為什么中國多次機構(gòu)改革，人員不減反增？新任國務(wù)院總理李克強約法三章、任內(nèi)不再增加財政供養(yǎng)人口的底氣何在？

七次機構(gòu)改革

第一次機構(gòu)改革始于1982年，國務(wù)院部門從100個減少為61個，人員編制從原來的5.1萬人減少為3萬人。在國務(wù)院縮編的同時，各地推行地改市并根據(jù)憲法恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使得這次機構(gòu)改革結(jié)束后，財政供養(yǎng)規(guī)模獲得了極大的擴(kuò)張，僅行政官員就增長了15%。

第二次機構(gòu)改革出現(xiàn)于1988年，自上而下，先中央后地方分步實施，但是由于治理整頓工作的需要，原定于1989年開始的地方機構(gòu)改革暫緩進(jìn)行，結(jié)果和1982年的改革相似，國務(wù)院人員編制雖然比原來減少了9700人，地方政府卻呈擴(kuò)張的態(tài)勢，全國開始推廣市管縣的經(jīng)驗。

1993年到1995年的第三次機構(gòu)改革間發(fā)生于鄧小平南方講話，市場經(jīng)濟(jì)成為全國全黨共識之后，把政府職能轉(zhuǎn)變和精兵簡政結(jié)合起來，明確要求地方實施精兵簡政的編制改革，不僅要精簡機構(gòu)，而且要減少人員。在1993年7月召開的全國機構(gòu)改革工作會議上，中央機構(gòu)編制委員會副主任羅干要求地方各級機構(gòu)人員精簡比例為25%左右。此次改革使中央政府直屬機構(gòu)從原有的86個減少到59個，人員減少20%，地方的增長勢頭也得到一定的控制，1993年人員減少大致10%。

第四次是1998年時任國務(wù)院總理朱镕基主導(dǎo)的機構(gòu)改革，也是精簡力度最大的一次，其目標(biāo)是實現(xiàn)國家機構(gòu)組織、職能、編制和工作程序的法定化，嚴(yán)格控制機構(gòu)膨脹，堅決裁減冗員。這次改革采取了從中央到地方的順序，歷時四年，到2002年6月，全國各級黨政群機關(guān)共精簡行政編制115萬名，市縣鄉(xiāng)政府清退超編人員約43萬人。

經(jīng)過這輪改革，國務(wù)院組成部門由40個減少到29個，部門內(nèi)設(shè)司局機構(gòu)減少200多個。省級政府機構(gòu)設(shè)置平均由55個減少到40個左右，縣級政府機構(gòu)平均從28個減少到18個左右。人員編制方面，中共中央和省級黨委精簡20%，國務(wù)院各部門精簡了47.5%，省級政府精簡了48.2%，市縣鄉(xiāng)各級黨政群機關(guān)精簡了19.4%。但是精簡下來的人員都通過事業(yè)單位予以安置，實際上財政供養(yǎng)的規(guī)模并沒有太大的縮小。

第五次、第六次和第七次機構(gòu)改革的內(nèi)容都主要集中在轉(zhuǎn)變政府職能方面，沒有提出明確的精簡機構(gòu)和人員的要求。2003年提出的第五次改革，明確提出政府職能應(yīng)該集中于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四個方面；2007年十七大報告提出大部制的設(shè)想，開始了第六輪機構(gòu)改革，這輪改革涉及調(diào)整變動的機構(gòu)共15個，正部級機構(gòu)減少4個；第七次也就是今年的機構(gòu)改革，國務(wù)院將從六個方面轉(zhuǎn)變職能，正部級機構(gòu)減少4個。

30年間前后七輪機構(gòu)改革，中國財政供養(yǎng)規(guī)模不僅沒有減少，反而急劇增加。僅行政部門的官員規(guī)模，就從1978年的467萬人增長到了2009年的1553萬人，增長接近2.5倍，而同期中國人口從9.6億人增長到13.4億人，僅增加了39.6%。即便在精簡力度最大的1998年機構(gòu)改革之后，財政供養(yǎng)規(guī)模也從1998年的3843萬人大幅增加至5400萬人以上。

中國發(fā)展研究基金會2007年資助的一項研究報告，把改革開放以來中國官員規(guī)模的增長趨勢劃分為三個階段。第一個階段從1978年到1991年，官員規(guī)模高速擴(kuò)張，年均增長在4%以上，間或出現(xiàn)了1984年15%和1986年10%的高增長；第二個階段從1992年到2002年，其間經(jīng)歷了精簡力度最大的第三次和第四次機構(gòu)改革，官員數(shù)量增長控制在2%以下；但從2003年進(jìn)入第三個階段之后，官員規(guī)模又重回擴(kuò)張軌道——2003年增幅高達(dá)6.6%，此后數(shù)年增幅雖然有所回落，仍然保持在3%左右的高水平。

在中國財政供養(yǎng)規(guī)模擴(kuò)張史上最具標(biāo)桿意義的是2007年。當(dāng)年財政供養(yǎng)人口突然增加了300多萬人，增速飆升到7.7%。這一年究竟發(fā)生了什么？除了新增120多萬離退長休人員以外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級機構(gòu)改革是人員膨脹的主要誘因。

這輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革始于2004年，原本是為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)稅取消之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理職能的轉(zhuǎn)變，其主要內(nèi)容一是嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制，二是鼓勵地方積極試點，探索積累改革經(jīng)驗。中國基層政府長期存在編制失控、亂進(jìn)人現(xiàn)象，2007年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革擴(kuò)展到全國范圍時，大量臨時編制人員搶在大限之前突擊入編。據(jù)中共中央黨校教授周天勇研究，在縣、鄉(xiāng)、村基層管理架構(gòu)中，靠收費和罰款等供養(yǎng)的非編制管理人員約為2000萬人，其中包括730萬村干部、1270萬各類非編制聘用人員。2007年的財政供養(yǎng)規(guī)模急劇擴(kuò)張，很大程度上是這部分人員向體制內(nèi)滲透所導(dǎo)致。

“帕金森怪圈”

經(jīng)歷多輪機構(gòu)改革，到2009年底，不包括中央機構(gòu)在內(nèi)的全國省市自治區(qū)及其以下的地方機構(gòu)共有80.49萬個，中國政府規(guī)模不但沒有精簡，反而越來越大，陷入精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的“帕金森怪圈”，其中有合理增長的部分，也有不合理增長的部分。

1980年代中國財政供養(yǎng)規(guī)模的快速擴(kuò)張，和改革開放初期的體制轉(zhuǎn)換有很大關(guān)系。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國有單位和集體單位承擔(dān)了大量的公共事務(wù)管理職能，典型的如集經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和政治管理于一身的人民公社以及眾多國有大中型企業(yè)，都?xì)w入生產(chǎn)單位，不在財政供養(yǎng)范圍內(nèi)。后來隨著人民公社解體、農(nóng)村設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、城市政企分開，都產(chǎn)生了增加地方政府官員的需求。

另外一個原因是大規(guī)模的工業(yè)化和城市化，導(dǎo)致對公共服務(wù)的需求增加，使財政供養(yǎng)規(guī)模同步擴(kuò)大。中國城市化率從1998年的30.4%提高到2010年的51%，增加了約2.6億人。城市人口的增加，對治安和交通以及供水供電排水排污等公用事業(yè)都有更高的要求，盡管有很多人沒有城市戶籍，不能享受完全的城市戶籍所享有的公共服務(wù)，但依然對政府公共服務(wù)提出了更高的要求。近十年來，中國城鄉(xiāng)公民享受的公共服務(wù)水平確實有所提高，包括覆蓋全國的基本醫(yī)療和基本養(yǎng)老保障體系，這些公共服務(wù)都會導(dǎo)致政府規(guī)模的擴(kuò)張。

但以上因素只能部分解釋中國財政供養(yǎng)人口的膨脹，之所以會出現(xiàn)越精簡越膨脹，仍然存在很多深層次的制度原因。

首先，人員精簡的機構(gòu)改革從某種程度上來說并不徹底，特別是面臨人員分流阻力時，對富余人員的安排并不成功。以1998年政府機構(gòu)改革為例，為了達(dá)到人員分流一半的目標(biāo)，中央政府提出的分流措施包括：提前離退休、安排做稽查特派員或者助理、到銀行工商稅務(wù)質(zhì)量管理等部門、到高校培訓(xùn)、充實企業(yè)、到直屬事業(yè)單位或者其他社會事業(yè)單位以及自謀職業(yè)。這些措施盡管減少了47.5%的行政機構(gòu)人員，但實際上財政供養(yǎng)的人口規(guī)模并沒有減少多少，因為自謀職業(yè)和充實企業(yè)的比例很少，而大量離退休人員、進(jìn)入事業(yè)單位以及工商稅務(wù)質(zhì)量管理部門的人員仍然需要財政供養(yǎng)。

其次，在精簡過程中，不少地方政府采取上有政策下有對策的“暗渡陳倉”做法，在減少行政編制的同時新增事業(yè)單位，增加事業(yè)編制，以政府官員干事業(yè)的方式，達(dá)到中央要求的公務(wù)員人數(shù)裁減一半的硬性指標(biāo)。由于要支付這部分人額外的培訓(xùn)費、安置費等費用，從財政上看，行政開支并沒有因人員精減而減少，反而比原來有較大幅度的增加。

最重要的決定因素在于政府權(quán)力過大，控制的資源過多，政府規(guī)模取決于它的權(quán)力，與它支配的資源多少成正比。香港中文大學(xué)教授柯榮柱通過實證研究發(fā)現(xiàn)，大陸在1990年代以前，增加1億的預(yù)算內(nèi)收入會增加1300個官員，增加1億的預(yù)算外收入會增加900個官員，增加1億的固定資產(chǎn)原值則當(dāng)?shù)卦黾?00個官員，總共3億的國家控制的資源增加所帶來的官員數(shù)量2700人。

中國發(fā)展研究基金會的報告也發(fā)現(xiàn)，中國財政供養(yǎng)規(guī)模與中國財政收支規(guī)模密切相關(guān)，財政收支規(guī)模擴(kuò)張時，財政供養(yǎng)人員數(shù)量就擴(kuò)張，反之就收縮。

數(shù)據(jù)顯示，中國財政的收縮和擴(kuò)張周期和中國財政供養(yǎng)規(guī)模的收縮擴(kuò)張周期高度重合。中國財政供養(yǎng)規(guī)模在1980年代大幅度擴(kuò)張，1990年代有一定的收縮，2003年之后又開始高速擴(kuò)張；相應(yīng)地，中國財政收支在1980年代初期和中期增速高達(dá)20%，此后下降到個位數(shù)，進(jìn)入21世紀(jì)后又開始突飛猛進(jìn)，經(jīng)常高達(dá)30%以上。

1994年以前，由于實施市場化改革，政府的權(quán)力和掌握的資源一度縮小不少，從1986年到1992年七年間，有五年的財政收入增速為個位數(shù)。1994年分稅制改革完成之后，這套集中財力于政府的體制開始發(fā)揮作用，財政收入年均增長21%，20年間增加了38倍，而此間中國GDP年均增速僅為9.7%左右。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)之后，隨著中國經(jīng)濟(jì)規(guī)模的增加和財政收入的急劇增長，政府掌握的權(quán)力和資源日益擴(kuò)張，不少學(xué)者和企業(yè)家都發(fā)出了“國進(jìn)民退“的憂慮。

財政收支可以作為一個衡量政府掌握資源多寡的指標(biāo)：分稅制改革前的1993年，中國政府財政收入4348億元，占當(dāng)年的GDP比例即宏觀稅負(fù)僅為12%左右；20年后的2012年，中國政府收入規(guī)模高達(dá)17萬億元以上，宏觀稅負(fù)高達(dá)34%。

政府掌握了大量的權(quán)力和資源，加上監(jiān)督機制的缺乏，直接導(dǎo)致公職人員的尋租利益和職業(yè)回報居高不下。由于尋租機會的存在，精簡機構(gòu)很易陷入再膨脹的怪圈，這類似于宏觀經(jīng)濟(jì)中的貨幣政策的擠出效應(yīng)，它會使更多的社會精英、資源轉(zhuǎn)到尋租上來，機構(gòu)精簡不能奏效。

中國行政成本和管理經(jīng)費占財政支出的比例高達(dá)13%，不管經(jīng)濟(jì)狀況的好壞，公務(wù)員連續(xù)多次加薪，加上其他隱性福利，使得公職人員成為一個回報明顯高于其他行業(yè)的選擇，越來越多的人追求公職，導(dǎo)致中國“公務(wù)員熱”，甚至出現(xiàn)幾千人甚至上萬人競爭一個崗位的情況。

事業(yè)單位改革是突破口

柯榮柱認(rèn)為，如果想從根本上精簡機構(gòu)，必須從根本上改革政府的權(quán)力數(shù)量及其構(gòu)成，否則的話，精簡機構(gòu)的努力往往會因為各方利益集團(tuán)的影響而扭曲。他建議提高資源配置的市場化水平，減少官員控制的社會資源，使官價下降；引進(jìn)競選機制、職位流動制，配以適當(dāng)?shù)墓茌牂?quán)制度等，減少官位的壟斷性；讓政府部門分工牽制并加強監(jiān)督，降低官員對社會資源的支配能力……

這些建議要付諸實施，非一朝一夕之功，對于李克強總理約法三章中的財政供養(yǎng)人員只減不增來說，最可行和最可能的路徑莫過于從事業(yè)單位下手，推進(jìn)事業(yè)單位體制改革。

事業(yè)單位是計劃經(jīng)濟(jì)的遺產(chǎn)，計劃經(jīng)濟(jì)時代，中國將社會組織分為三大類，政府機關(guān)、生產(chǎn)單位和事業(yè)單位。事業(yè)單位與行政機關(guān)一般都保持隸屬關(guān)系，目前中國80%的事業(yè)單位是政府出資主辦的，都套用行政機關(guān)的管理辦法，包括人事、工資、財務(wù)甚至機構(gòu)規(guī)格方面，都和行政機構(gòu)靠攏。

中國全部近6000萬財政供養(yǎng)人口中，事業(yè)單位人員3850萬人，占比超過七成。這些人一部分是從計劃經(jīng)濟(jì)時代的事業(yè)單位繼承而來，一部分是歷次機構(gòu)改革精減出來的富余人員。事業(yè)單位因其在機構(gòu)和人員編制管理上存在較大彈性，充當(dāng)了接收機構(gòu)改革富余人員的蓄水池，很大程度上承擔(dān)了分流政府機構(gòu)改革人員的“養(yǎng)人“任務(wù)，這是政府規(guī)模和財政供養(yǎng)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張的重要原因。特別是近年來公職為社會各界所追捧，許多地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的子女、轉(zhuǎn)業(yè)軍人都被安排到事業(yè)單位，一方面使得財政不堪重負(fù)；另外一方面，其享受的雙軌制養(yǎng)老保險待遇也遭到社會輿論越來越強烈的抨擊。

現(xiàn)存的3850萬事業(yè)單位人員中，超過1100萬人員為離退長休人員，這部分人不繳納養(yǎng)老金，退休后的養(yǎng)老金由財政撥發(fā)，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通民眾，其養(yǎng)老金替代率普遍超過80%，而普通職工養(yǎng)老金替代率只有44%。

在社保支出剛性增加、同時財政收入增速下降的雙重壓力下，正如李克強總理在新聞發(fā)布會上所言，減少行政成本和財政供養(yǎng)人口勢在必行。

從1992年中共十四大提出事業(yè)單位分類改革的目標(biāo)算起，事業(yè)單位改革已經(jīng)走過了20年歷程。其間，相關(guān)的人事聘用、機構(gòu)編制、管理體制、績效工資、養(yǎng)老保險等改革和試點細(xì)水長流般地延宕至今。2011年，中央高層已就推進(jìn)事業(yè)單位分類改革作了全國性的整體改革部署，改革時間表也已確定。將推進(jìn)包括招聘、用人、職稱、工資、分類以及養(yǎng)老改革等六項改革，其中的分類改革和養(yǎng)老改革是核心內(nèi)容。

所謂分類改革，就是政府的歸政府，市場的歸市場，公益的歸公益，將現(xiàn)有事業(yè)單位按功能劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)；從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；這一工作將在2015年完成，最后只有公益服務(wù)類保留在事業(yè)單位序列內(nèi)，逐步取消行政級別。

按照事業(yè)單位改革的有關(guān)規(guī)定，分類改革完成后，轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位要注銷事業(yè)單位法人，核銷事業(yè)編制，其從業(yè)人員將退出財政供養(yǎng)的序列；而事業(yè)單位新增人員將另行建立一套養(yǎng)老保險體系，類似現(xiàn)在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系，不再成為財政供養(yǎng)人口。這也是李克強敢于約法三章、任內(nèi)不再增加財政供養(yǎng)人口的底氣所在。