●中國產業政策具有強烈干預市場與限制競爭的特征，這種具有強烈“扶大限小”特征的政策模式，挑選特定產業與特定企業給予種種優惠（補貼）政策的做法，嚴重扭曲企業競爭行為，導致企業具有強烈過度產能投資和規模擴張傾向。

2012年以來，由于國內經濟增速放緩和國際市場持續疲弱，我國工業領域產能過剩問題更加突出。本輪產能過剩是國內增長階段轉換、世界經濟深度調整與體制機制因素共同作用的結果，因而具有全面性、長期性的特征。當前，部分行業較為嚴重的產能過剩不僅使得行業自身面臨轉型升級困局，而且已經導致局部金融風險的逐步增加。

以往經驗表明，采取強化新建項目審批、提高準入標準、嚴格準入管理、強制淘汰等管制方式，雖然能在短期內一定程度上緩解產能過剩，但是這種政策模式難以長期實施，也不能從根本上治理產能過剩。因而，正確認識產能過剩問題，準確把握本輪產能過剩的形成機理與特征，為化解、調整過剩產能創造良好的市場和制度環境，進而消除導致系統性產能過剩的體制機制扭曲，在現階段尤為緊迫。

完善市場機制是根治體制性產能過剩之道

治理產能過剩的關鍵在于通過推進經濟體制改革，健全和完善市場制度，矯正導致系統性產能過剩的體制缺陷，并增進市場機能。具體而言，通過深化體制改革、體制創新解決產能過剩問題，應該從以下幾個方面突破：

（1）加快要素市場改革，要把重要資源配置由政府主導讓位于以市場為基礎，讓要素市場從政府的分割管理狀態進入到市場化的、規范化的運作狀態。重點推進土地制度改革，明晰土地產權，深化土地市場的改革，理順土地市場的價格形成機制，從根本上杜絕地方政府通過低價甚至零地價供地為企業提供補貼。

（2）進一步推動金融體制改革。進一步硬化銀行預算軟約束，理順地方政府與銀行的關系，通過市場化手段提高企業投資中自有資金的比例，降低企業投資行為中的風險外部化行為；逐步實現利率市場化，使利率能真正反映資金的供求關系，使投資者在信貸過程中承擔真實的資金成本與風險成本。

（3）調整財稅體制。特別是要理順中央與地方之間的利益分配機制，使財權與事權相對應，消除地方政府不當干預企業投資的強烈動機；推動地方財政透明化與民主化改革，使地方政府更著眼于社會管理、基礎設施和公共服務領域，避免地方政府為企業投資提供財政補貼。

（4）改革現有的環境保護體制，保障環境保護相關法規的嚴格執行，防止地方政府犧牲環境競爭資本流入。同時，制定實施長期穩定和嚴格的環境政策，與治理產能過剩等產業政策目標相對獨立，不能因為產能不過剩就不實施嚴格的環境保護政策。

（5）進一步推進國有企業改革。強化國有企業財務約束機制與激勵約束機制，完善國有企業的退出機制；從國有企業利潤中提取一定比例設立輔助調整基金，主要用于國有企業退出時（破產或被并購）職工的社會保障和安置；限制各級政府用財政資金為經營不善的國有企業提供救助；在競爭性行業，消除政策制定和實施中的所有制與規模歧視，建立不同規模、不同所有制企業公平競爭的市場環境。

調整產業政策取向

中國產業政策具有強烈干預市場與限制競爭的特征，這種具有強烈“扶大限小”特征的政策模式，挑選特定產業與特定企業給予種種優惠（補貼）政策的做法，嚴重扭曲企業競爭行為，導致企業具有強烈過度產能投資和規模擴張傾向。中國應放棄這種產業政策模式，在政策取向上應從“干預微觀經濟和限制競爭”轉為“放松管制與維護公平競爭”，政策重點也應轉到為制造業競爭力提升和結構轉型創造良好的市場與制度環境。對于嚴重產能過剩行業而言，產業競爭力的提升與結構轉型是化解和調整過剩產能的重要方式。具體而言，產業政策重點應轉到以下幾個方面：

一是要從產業層面放松并逐漸取消對于微觀經濟的廣泛干預和管制，擴大經濟主體的自由度（尤其是進入、退出市場和自主投資的自由度）；二是產業政策側重點應從選擇特定產業、特定企業進行扶持，以及通過行政管制方式提高集中度與打造大規模企業，轉到對于企業研究開發與創新行為的普遍支持，對于提升勞動者技能與職業培訓的普遍支持上；三是健全和完善知識產權制度，加強知識產權的保護，加強技術創新的激勵機制；四是產業政策應由 “生產者優先”（即優先考慮生產者利益、支持生產者） 轉為維護消費者權益，通過切實維護消費者權益與“顧客驅動機制”，推動產品質量、產品功能與產品附加值的提升，推動市場的健康發展；五是制定嚴格、長期穩定、可預期的環境政策，并嚴格執行。

需要重點指出的是，中國產業政策取向是否能順利調整，取決于產業政策程序及其體制基礎是否能順利實現調整。產業政策制定部門與執行部門兩位一體的做法，使得政策部門習慣于本部門利益最大化，尋求最大化本部門干預市場與支配資源的權力；同時，不同部門不同的利益考量，往往又使得政策碎片化。組織上，必須把政策決策部門、政策質詢部門與行政執行部門分開，政策決策部門的級別必須高于執行部門，便于在政策制定中協調各部委的不同意見。產業政策制定過程中，廣泛的利益相關者參與，公開、透明政策討論與意見征詢程序，都是非常重要的。