德國是世界上繼美國、中國、俄羅斯和日本之后的第五大能源消費國。德國除擁有較為豐富的煤炭資源外，其石油、天然氣資源相對貧乏，大部分依賴進口。20世紀70年代石油危機發(fā)生后，德國努力進行結(jié)構(gòu)調(diào)整、降低能耗，鼓勵開發(fā)和使用水能、風能、太陽能及生物能等可再生能源，擴大進口渠道，減輕對進口石油的依賴程度。在這一過程中，德國注重用法律手段確認、規(guī)范、指引能源政策和能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，建立了較為完善的能源法律體系，保障了德國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。德國能源政策演變和立法發(fā)展值得我們進行深入研究并加以借鑒。

一、德國能源立法體系

德國一直注重通過法律手段對能源產(chǎn)業(yè)、能源供需制度進行調(diào)節(jié)和監(jiān)管。1935年德國就制定了《能源經(jīng)濟法》，標志著德國有了獨立、系統(tǒng)的能源法律規(guī)則，具有歷史性意義。之后，德國分別在石油儲備、可再生能源、節(jié)約能源、核能等領域制定專門法。目前，德國已形成了以2005年新修訂的《能源經(jīng)濟法》為核心的，由煤炭、石油、可再生能源、節(jié)約能源、核能、生態(tài)稅收等專門立法為主體內(nèi)容的能源立法體系。

(一)能源基本法

德國聯(lián)邦法律《能源經(jīng)濟法》(Energiewirtschaftsgesetz)是最主要的能源立法，是德國能源法體系中的基本法，主要對電力和天然氣市場的相關問題進行規(guī)范。該法首次制定于1935年，在當時的納粹德國，電力、天然氣市場幾乎沒有競爭，大型聯(lián)網(wǎng)公司同時負責發(fā)電、管理和運營供電電網(wǎng)。該法的目的在于確保“盡可能安全和廉價地”組織能源供應，并授權(quán)有關部門負責能源的監(jiān)管、市場準入、退出和投資控制。這一目的主要通過劃定區(qū)域界線，由國家監(jiān)督價格并控制競爭，建立和保證可靠的、城鄉(xiāng)價格統(tǒng)一的電力供應經(jīng)濟體系。長期以來，在這一能源經(jīng)濟法的框架內(nèi)，德國逐漸形成和鞏固了強大的能源單一壟斷體制。1957年制定的《反對限制競爭法》雖然取消了電力經(jīng)濟中的區(qū)域保護協(xié)議，但是并未起到多大作用。

隨著世界范圍內(nèi)放松管制潮流的興起，德國能源工業(yè)的高度壟斷狀況越來越不適應能源市場發(fā)展的要求。1996年，歐盟第一次發(fā)布了關于電子(包括電力)和天然氣在歐盟內(nèi)部市場自由化的指令(96/92/EG號指令)，強調(diào)歐盟內(nèi)部能源供應市場的公平競爭，廢除壟斷，根據(jù)類型分類定價，建立高度透明和沒有歧視的統(tǒng)一能源市場。德國能源從業(yè)者也強烈要求政府開放能源市場。在國內(nèi)外因素的壓力下，德國聯(lián)邦政府內(nèi)閣對能源經(jīng)濟法進行了修改。1997年11月，聯(lián)邦議會通過了新的能源經(jīng)濟法。1998年3月28日，新《能源經(jīng)濟法》公布并于次日生效。

1998年《能源經(jīng)濟法》基本取代了1935年的老法。新《能源經(jīng)濟法》共有19條，明確將“保障提供最安全的、價格最優(yōu)惠的和與環(huán)境相和諧的能源”作為立法目的，而且這三者之間具有同等重要性，在相互沖突時沒有任何一方享有優(yōu)先。新法的基本原則是非歧視原則，即保障每個用戶不受歧視地使用能源網(wǎng)絡。新法打破了傳統(tǒng)的能源工業(yè)壟斷結(jié)構(gòu)，引入了競爭機制，根本性的改變包括：(1)打破原有的地域供電界限，允許任何符合條件并獲得政府有關部門經(jīng)營許可的公司經(jīng)營供電業(yè)務。只有在不符合必要的技術(shù)、經(jīng)濟條件的情況下，供電的許可才會被拒絕；(2)立即對所有的用戶開放能源市場，即所有用戶都可以立即取消原有的一一對應的供求關系，重新選擇自己的供電商；(3)電力公司必須將發(fā)電、電力傳輸和配電業(yè)務分開，而電力傳輸在經(jīng)營管理上也必須與公司的其它業(yè)務分離開來。

新法的另一個重點在于保障能源供應的安全，且主要通過三個制度來保障。第一，公共能源供應的準人制度，即“申請—許可”程序。該法第3條規(guī)定，從事向他人供應能源的活動須獲得政府主管部門的許可。在申請者不具備確保長期能源供應能力，或可能導致對消費者不利的電力供應結(jié)構(gòu)的情況時，管轄機關可以拒絕申請。許可必須適當考慮“安全、經(jīng)濟和環(huán)境上可接受的”能源供應目標。第二，保護能源消費者制度。該法第10條規(guī)定，能源供應企業(yè)應當向最終用戶公布供電和供氣的普遍適用條件和資費標準。供應商通常有義務滿足其顧客的全部需求。然而，當能源服務對于供應商經(jīng)濟上不合理時，可以免除這一義務。第三，能源產(chǎn)業(yè)的國家監(jiān)管制度。該法第18條規(guī)定，德國電力和燃氣產(chǎn)業(yè)應服從國家監(jiān)管，按照政府主管部門的要求提供技術(shù)和經(jīng)濟方面的相關信息，以監(jiān)督能源企業(yè)的活動是否符合所有以能源供應安全為導向的法律法規(guī)和標準。

2003年，《能源經(jīng)濟法》為實施歐盟在2003年發(fā)布的關于加快歐盟能源市場開放的指令(2003/54/EG和2003/55/EG號指令)進行了第一次修改。歐盟指令要求歐盟各成員國最遲在2004年開放供應非民用電力和天然氣的能源供應市場，從2007年7月1日起全面開放所有能源供應市場。《能源經(jīng)濟法》在2005年進行了第二次修改，新法于2005年7月1日生效。

2005年《能源經(jīng)濟法》的改革內(nèi)容在于將能源網(wǎng)絡費用和接人條件由原來的自由協(xié)商和事后監(jiān)管模式，改變?yōu)檎孪裙苤颇Ｊ健＿@從修改后的《能源經(jīng)濟法》的以下主要內(nèi)容可以解讀：(1)網(wǎng)絡進入的方式和對價；(2)政府激勵性管制；(3)垂直一體化能源供應企業(yè)的拆分；(4)私人終端用戶的基本供給保護；(5)管制機關的組織結(jié)構(gòu)；(6)管制機構(gòu)和反壟斷執(zhí)法機構(gòu)之間的權(quán)限和相互關系。為實現(xiàn)此目標，德國在聯(lián)邦范圍內(nèi)加強了對能源市場的監(jiān)管，將原負責管理郵政與電訊市場的監(jiān)管機構(gòu)更名為“聯(lián)邦網(wǎng)絡局”(Bundesnetzagentur，簡稱BNetzA)。該監(jiān)管機構(gòu)負責對電力、天然氣、電信、郵政和鐵路網(wǎng)絡的監(jiān)管，還負責為能源企業(yè)制定最高限價。該法放寬了對企業(yè)利潤幅度的限制，允許企業(yè)通過降低成本來提高利潤，以促進市場競爭。

自1998年3月德國新《能源經(jīng)濟法》實施以來，德國電力和天然氣等基礎能源領域從原來的壟斷結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向自由市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，取得了較好的成效。在市場競爭的壓力下，所有的電力公司不僅都在降低成本、提高效率上下功夫，而且進一步改善對用戶的服務質(zhì)量，從而使電價明顯下降，服務質(zhì)量顯著改善。但從總體上看，德國能源市場還存在改革不徹底、監(jiān)管缺乏力度的問題。國際能源署(IEA)曾經(jīng)呼吁德國政府進一步推動電力和天然氣市場開放的改革，為公平競爭創(chuàng)造環(huán)境。

(二)能源專門立法

在能源基本法的引領下，德國建立了以能源類別及制度為立法對象的能源專門立法體系，主要是煤炭、石油和天然氣、可再生能與核能、節(jié)約能源、能源生態(tài)稅等立法。

1、煤炭立法。德國的煤炭工業(yè)歷史悠久，較早制定了相關法律進行規(guī)范。1919年，德國制定了《煤炭經(jīng)濟法》，這是世界上第一部以“經(jīng)濟法”命名的法律。當時德國剛剛在一戰(zhàn)中戰(zhàn)敗，經(jīng)濟面臨崩潰。為挽救戰(zhàn)后危機，德國立憲會議首先通過了《魏瑪憲法》，在奉行“經(jīng)濟自由”的同時，確立了“社會化”原則，頒布了一系列經(jīng)濟法規(guī)。這些法律的主旨在于扶持壟斷，對私有制實行限制，并授權(quán)政府對全國經(jīng)濟生活進行直接干預和管制。當時的德國試圖通過這些法律，憑借國家權(quán)力直接干預和控制經(jīng)濟，把貫徹社會化政策同保護私有財產(chǎn)、維護契約自由結(jié)合起來。《煤炭經(jīng)濟法》則為其中的代表性法律，其目標在于確立煤炭產(chǎn)業(yè)的國家管制。

2、石油和天然氣立法。在石油危機后，德國開始重視石油等礦物資源的立法。1974年10月20日，德國頒布了《在原油、礦物石油產(chǎn)品或天然氣進口受到危害或阻礙時保障能源供應安全的聯(lián)邦法案》，即《能源供應安全保障法》。該法案授權(quán)聯(lián)邦政府發(fā)布法令和規(guī)章來保證基本的能源供應。據(jù)此，德國政府先后頒布了多項規(guī)范礦物、石油、燃氣和電力行業(yè)的詳細法令，包括《電力供應保障法令》(1982年4月26日)和《燃氣供應保障法令》(1982年4月26日)，以應對和管理能源危機。1979年，《能源供應安全保障法》進行了修改。。

此外，1978年7月25日，德國聯(lián)邦議院通過了《石油及石油制品儲備法》，建立了比較完善的石油儲備制度。1987年和1998年，該法進行了兩次修改。

3、可再生能源立法。大力發(fā)展可再生能源是德國能源政策的一個重要組成部分。1991年，德國制定了《可再生能源發(fā)電向電網(wǎng)供電法》(又稱《電力輸送法》)，強制要求公用電力公司購買可再生能源電力，這為德國可再生能源的發(fā)展打下了良好的基礎。2000年3月29日，德國頒布了《可再生能源優(yōu)先法》。該法建立在1991年《電力輸送法》的基礎之上，被視為世界上最進步的可再生能源立法。2004年，該法進行了修改，共有12條，主要改進了生物質(zhì)、沼氣、地熱和光電等能源的支付條件，更加體現(xiàn)效率的要求。同時，修改后的《可再生能源優(yōu)先法》提出了新的目標，即到2020年使可再生能源發(fā)電量占總發(fā)電量比例的20%。

另外，德國在2001年頒布了《生物質(zhì)能條例》。該法規(guī)在2000年《可再生能源優(yōu)先法》的基礎上，對促進生物質(zhì)能發(fā)展進行了規(guī)范。

4、節(jié)約能源立法。德國一直重視能源節(jié)約和能源效率的提高，并制定了較為完備的相關法律：(1)1976年，制定了《建筑物節(jié)能法》；(2)1977年，制定《建筑物熱保護條例》，提出了詳細的建筑節(jié)能指標。該條例在1982、1995和2002年進行了三次修改；(3)1978年，制定了《供暖設備條例》，并在1982、1989、1994和1998年進行了修改；(4)1981年，制定了《供暖成本條例》，并在1984年和1989年進行了修改。

2002年2月1日，德國頒布了《節(jié)約能源條例》(EnergyConservationOrdinance)，取代了之前的《建筑物熱保護條例》和《供暖設備條例》，對新建建筑、現(xiàn)有建筑和供暖、熱水設備的節(jié)能進行了規(guī)定，制定了新建建筑的能耗新標準，規(guī)范了鍋爐等供暖設備的節(jié)能技術(shù)指標和建筑材料的保暖性能等。按照該法，建筑的允許能耗要比2002年前的能耗水平下降30%左右。2004年和2006年，根據(jù)新的情況，該法進行了兩次修改。

另外，熱電聯(lián)產(chǎn)是提高能效、節(jié)約能源和保護環(huán)境的重要技術(shù)。1998年德國新《能源經(jīng)濟法》第二條即規(guī)定：

“環(huán)境可承受性是指使能源供應活動滿足合理和節(jié)約的要求，以確保以自然資源進行有節(jié)制和可持續(xù)的開發(fā)，盡可能降低給環(huán)境造成的負擔。熱電聯(lián)產(chǎn)和使用可再生能源在此方面具有特別重要的意義”，明確鼓勵熱電聯(lián)產(chǎn)的發(fā)展。2002年，德國頒布了《熱電聯(lián)產(chǎn)法》，專門就企業(yè)和政府在促進熱點聯(lián)產(chǎn)上的責任和規(guī)則進行了規(guī)定。

5、核能立法。德國很早就有專門的核能立法。西德政府在1958年就頒布了《原子能法》，該法是德國核能立法的主要法律，與后來的《放射性物質(zhì)保護條例》、《核能許可程序條例》等共同構(gòu)成德國的核能安全與核利用法律體系。根據(jù)《原子能法》，德國環(huán)境、自然保護和核安全部(BMU)是監(jiān)管核能設施和許可核能利用的主要政府部門。

由于切爾諾貝利核泄露事件給德國留下了陰影，綠黨在1998年上臺后，提出了逐步關閉核電站的國家政策。通過談判，2000年6月，德國政府和核能企業(yè)簽署了廢除核能的協(xié)議。2002年，德國制定了《有序結(jié)束利用核能進行行業(yè)性生產(chǎn)的電能法》，規(guī)定德國在20年后要徹底關閉現(xiàn)有核電站。

6、生態(tài)稅收立法。為了防止自然資源的過度利用和減少溫室氣體，德國還注重通過稅收手段來提高能源價格、促進自然保護。1999年，德國頒布了《引入生態(tài)稅改革法》，并以此為基礎，進行了一系列的生態(tài)稅收改革，對礦物能源、天然氣、電等征收生態(tài)稅。同時，對使用風能、太陽能、地熱、水力、垃圾、生物能源等再生能源發(fā)電則免征生態(tài)稅，鼓勵開發(fā)和利用清潔能源。2003年，德國頒布了《進一步發(fā)展生態(tài)稅改革法案》，強調(diào)稅收從依勞動力因素負擔逐漸轉(zhuǎn)換到依環(huán)境消費因素而定。生態(tài)稅開征以來，對德國能源結(jié)構(gòu)的改善和溫室氣體減排都起到了很大的推動作用。